——从利港公司停产停业损失案谈行政信赖保护与损失认定
导语
在城市更新和棚户区改造中，企业往往处于一个尴尬位置：征收决定已经作出，但补偿尚未落实，继续经营风险极高，提前停业又可能被认定为“自行选择”。本案围绕企业基于政府征收决定停止经营，停产停业损失应否由政府承担展开，具有很强的现实代表性。
一、案情回放：企业提前停业，政府是否“无责”？
利港公司位于棚户区改造范围内。区政府依法作出征收决定并启动征收程序后，利港公司基于对征收行为的信赖，对人员、设备和经营活动作出调整，逐步停止经营。
随后，利港公司主张其因征收行为产生了停产停业损失，请求区政府依法予以赔偿。一、二审法院支持了利港公司的部分赔偿请求。
区政府不服，向法院申请再审，要求撤销原判，理由主要集中在三点：
一是认为其并未强迫利港公司停业，相关道路硬化、绿化施工不构成实质性妨碍；
二是认为法院酌定赔偿数额缺乏明确法律依据；
三是认为利港公司未能举证实际经营损失，法院应依职权调取纳税等证据。
二、争议焦点：三大核心问题
本案的争议集中在以下三个方面：
第一，利港公司是否因区政府的征收行为产生了可归责于政府的停产停业损失？
第二，在损失难以精确核算的情况下，法院能否酌情确定赔偿数额？
第三，一审法院是否有义务依职权调取企业的纳税等经营数据？
三、法院观点：信赖保护与常理判断并重
（一）关于是否应由政府承担赔偿责任
法院认为，区政府作出征收决定后，利港公司基于对行政行为的信赖，提前为征收作出准备，调整经营状态，符合一般经营常理。
同时，从客观条件看，利港公司位于被征收区域最内侧，不临街道，征收部门实施道路硬化和周边改造，必然对其经营活动产生实质影响。综合上述因素，原审法院认定利港公司存在停产停业损失，符合事实基础和生活经验。
区政府主张其行为未造成损失，与客观情况不符，法院不予采信。
（二）关于赔偿数额的确定
法院指出，停产停业损失在实践中往往难以通过财务账目精确核算。《行政诉讼法司法解释》明确规定，在损失因客观原因无法鉴定的情况下，法院可以结合当事人主张、在案证据以及生活经验，酌情确定赔偿数额。
原审法院参照相关补偿规则，结合评估价值，确定一次性停产停业损失补偿，并未明显超出合理裁量范围，依法应予支持。
（三）关于是否应依职权调取证据
法院进一步明确，人民法院依职权调取证据，仅限于特定法定情形，如涉及重大公共利益或程序性事项。
本案中，利港公司是否存在经营损失，属于当事人举证责任范畴，区政府要求法院主动调取企业纳税信息，既不符合法律规定，也可能突破举证责任分配原则，法院不予支持。
第一，征收决定作出后，企业并非“必须等到强拆才算损失”。
只要停业行为与征收具有合理因果关系，且符合正常经营逻辑，即可认定损失与行政行为相关。
第二，停产停业损失不以“完美证据”为前提。
在损失无法精确计算的情况下，法院可以依法行使裁量权，通过评估价值、行业惯例等方式综合判断，而不是简单以“证据不足”一概否定。
第三，行政诉讼中法院不是“调查员”。
企业是否举证充分，属于当事人责任范围，行政机关不能以此倒逼法院替其补强抗辩证据。
五、维权建议：企业征收中应重点把握的三点
一是及时固定“经营受影响”的证据。
包括施工现场照片、道路封闭情况、客户流失记录等，用于证明征收行为对经营的实际影响。
二是明确损失主张逻辑，而非拘泥于财务报表。
在无法完整举证的情况下，应重点论证征收行为与停业之间的因果关系。
三是警惕“先停业就无赔偿”的误区。
只要停业决策具有合理性，并基于对政府行为的信赖，依法仍可主张停产停业损失。
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基本案情：区政府向本院申请再审，请求：撤销一、二审判决，改判驳回利港公司的赔偿请求。主要的事实理由为：一是原审法院认定利港公司基于对区政府的信赖停止经营，经营损失由区政府承担，与客观事实不符。区政府及其征收部门未强迫利港公司停产停业；其仅对涉案道路进行了硬化，利港公司仍可继续使用；其在实施动迁改造过程中不存在造成利港公司不能经营的行为；其对周边的绿化改造未对利港公司的经营造成无法恢复的影响。二是原审法院行使自由裁量权，参照被征收房屋市场价值评估价格的6%判令一次性给付利港公司停产停业损失补偿费，没有法律依据。案涉地块《大东区堂子街培育巷棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》中规定，按照被征收房屋建筑面积每月25元/㎡给予3个月过渡期补助费。原审法院按征收时未实施的《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》中的规定确定停产停业损失费数额，没有依据；利港公司在原审中提供的证据不能证明其符合给予停产停业损失的条件；计算停产停业损失的基数6722676元中包括附属设施的评估价值，附属设施的评估价值不应作为计算基数。三是利港公司在原审中未能提供所得税发票等停产停业损失的证据，一审法院应依职权调取利港公司的纳税情况，一审法院径行认定利港公司存在停产停业损失，程序违法。
本院认为：本案的争议焦点为区政府是否承担赔偿责任、如何确定赔偿数额以及一审法院是否应依职权调取证据。
首先，关于区政府是否承担赔偿责任的问题。原审法院认定，区政府对利港公司所在区域作出征收决定后，利港公司信赖政府的房屋征收决定，为房屋征收作了相应的准备性工作,其对人员、财产及生产经营进行调整，利港公司的行为符合日常经营经验。另，利港公司在原审中提供的照片显示其位于被征收地块的最内侧，不临街道，征收部门对案涉道路进行硬化，必然影响其生产经营。原审法院虑及以上事实，认定利港公司存在停产停业损失，符合客观实际和一般常理。区政府主张其征收行为未对利港公司造成损失，与事实不符，不予支持。
其次，关于如何确定赔偿数额的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条第三款规定：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”据此，在利港公司的停产停业损失无法确定的情况下，原审法院参照停产停业损失的有关规定，酌情确定利港公司的损失并无明显不当。至于一审法院是否应依职权调取证据的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。该条规定的人民法院依职权调取证据的情形包括：一是涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实认定的证据；二是涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的证据。区政府主张利港公司在原审中未能提供所得税发票等停产停业损失的证据，一审法院应依职权调取利港公司的纳税情况，不符合上述法律规定，故对其主张不予支持。
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