——从一起城中村强拆案谈“行政委托”与适格被告认定
一、导语
在城中村、旧村改造过程中，不少拆迁行为并非直接以政府名义实施，而是由村委会、居委会出面推进。很多被拆迁人因此产生疑问：
“房子是村里拆的，能不能起诉区政府？”
本案法院通过“行政委托”的认定，对这一问题作出了明确回应。
二、案情回放
2011年1月18日，区政府、居委会等单位共同签订《旧村改造责任书》，明确提出：为推进城市化进程、改善城市环境，对林庄村实施城中村改造。文件明确改造模式为：市政府宏观协调，区政府负责组织，村集体具体实施，并由区政府成立专项工作小组，编制改造计划和实施方案。
原告系林庄村村民，在村内拥有合法住宅，并依法办理了房产证。
2017年7月，围绕城中村改造目标，林庄村双委会、村民代表会议以及部分村民，先后作出多份“限期拆除未拆迁户房屋”的决定或意见。文件均明确系落实区、市关于拆迁攻坚任务的要求。
2017年7月29日，原告的房屋被居委会组织人员强制拆除。
原告提起行政诉讼，要求确认强拆违法并追究区政府责任。
三、争议焦点
本案的核心争议集中在两个问题上：
- 实施强拆的是居委会，区政府是否是适格被告？
- 以“旧村改造”名义实施的强制拆除，是否合法？
区政府在再审中主张：
拆除行为系林庄村自行实施，区政府既未实施，也未委托，不应承担法律责任。
四、法院观点
法院并未采纳区政府的抗辩理由。
首先，法院明确了行政委托的认定标准。并非只有书面委托才构成行政委托，而是要综合判断两个关键因素：
- 行为内容是否具有行政管理职责的性质；
- 行为结果是否服务于公共利益，而非单纯村民自治事务。
本案中，旧村改造项目由区政府主导推进，目的在于改善城市整体环境、推进城市建设，具有明显的行政管理属性。
其次，虽然拆除行为由居委会实施，但拆迁腾退后的土地被统一整合并依法征收，直接受益主体是区政府，而非单纯村集体。居委会的行为，本质上属于在区政府主导下实施的拆迁执行行为。
因此，一、二审认定：
居委会系受区政府委托实施强制拆除，区政府属于本案适格被告。
此外，法院进一步指出：区政府在未依法启动集体土地征收程序的情况下，以“旧村改造”为名实施实质性的预征收和强拆，规避法定征收程序，违反土地管理法和行政强制法的规定，拆除行为违法。
五、律师解析
本案具有非常典型的实践意义。
第二，旧村改造不是“法外之地”。不能以改造名义，绕开征地审批、补偿安置等法定程序，直接实施强制拆除。
第三，判断被告是否选对，关键看：
- 谁主导项目；
- 谁制定目标和期限；
- 谁最终受益。
从维权角度看，找准被告，往往比事实本身更重要。
六、维权建议
结合本案，给城中村、旧村改造中的被拆迁人几点实务建议：
- 不要被“村里拆的”迷惑
要重点收集政府会议纪要、责任书、工作方案等文件，判断是否存在行政主导。 - 关注是否存在“先拆后征”问题
未依法启动征地程序即拆房，往往是违法拆迁的重要突破口。 - 及时固定证据、尽早维权
强拆发生后，第一时间取证、咨询专业律师，避免错过起诉期限。
在旧村改造浪潮中，依法推进城市发展与依法保护个体权利，并不矛盾。
真正的合法改造，应当经得起司法审查。
==============================================================2011年1月18日，区政府、居委会等单位共同签订《旧村改造责任书》,主要内容：为加快城市化进程、改善市城市环境，优化城市土地资源和空间布局，提高村民居住质量和城市品位，促进城市经济社会更好更快发展，根据城乡规划法等法律法规，依照市相关文件精神，林庄村准备用3年的时间，逐步对城中村实施改造。城中村改造工作必须严格按照统一组织、政府扶持、市场运作的原则，由市政府宏观协调，区政府负责组织，村集体经济组织具体实施的运作方式有序进行；区范围内的城中村改造工作由区政府负责实施，并成立以区长为组长的城中村改造工作小组，编制改造计划、年度安排、实施方案与保障措施等。林X系林庄村村民，在林庄村拥有一处住宅，并已办理房产证。2017年7月18日，林庄村双委会作出《关于对未拆迁户房屋进行拆迁的决定》。2017年7月19日，副市长带队现场踏察桥西区城建重点项目建设情况，并就有关问题进行专题研究。市人民政府以78号会议纪要明确‚区政府负责于7月底前完成龙岗片区范围内的拆迁安置工作。2017年7月19日，村民代表会议作出《关于对未拆迁户房屋进行拆迁的决定》。2017年7月20日，林庄村村民出具《关于对未拆迁户房屋进行拆迁的意见》。上述三份材料皆载明‚根据2017年6月19日市桥西区‘拆违拆迁重点项目进地工作百日攻坚战’和‘泉西办拆违拆迁攻坚战’城建工作会议精神，和上级对我村拆违拆迁任务目标要求”，限期拆除林X等人的房屋。2017年7月29日，林X房屋被居委会强制拆除。
区政府申请再审称：林X的房屋被拆除，并非区政府所为，是林庄村进行旧村改造实施的强拆行为。区政府也没有委托林庄村拆除林X的房屋。区政府不是本案适格被告。
法院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以委托的行政机关为被告。审判实践中，人民法院认定是否存在行政委托关系，一是要看行为的内容是否具有履行行政管理职责的性质；二是要看受益主体是否惠及社会公众，具有公共利益的性质，两者同时具备即属于行政委托，而不是说只有行政机关以书面或口头明确表示委托的，才存在行政委托关系。本案中，林庄村的旧村改造项目是在区政府主导下，为改善城市环境、提升城市品位、促进城市经济社会发展进行的城中村拆迁改造工程项目，内容上具有行政管理的性质；林庄村实施的强制拆除行为，虽然确实可以改善被拆迁村民的居住条件，但更多的是改善了市，尤其是桥西区拆迁范围及周边普通民众的生活环境，且旧村改造拆迁整合后腾挪出来的集体空地，很快被依法征收，受益的直接主体为区政府。因此，一、二审判决认定居委会受区政府委托实施强制拆除房屋行为，区政府为本案适格被告并无不当。同时，区政府在进行集体土地征收之前，以旧村改造为名实施预征收，规避集体土地征收程序，违背土地管理法的立法目的，同时强制拆除房屋行为超越职权、违反行政强制法有关程序规定。
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