导语
城中村改造往往涉及大面积宅基地和集体土地使用权的调整，一旦政府作出“收回宅基地使用权”的决定，居民是否可以起诉？如果法院认定行政行为违法，是否一定会撤销？
本案给出了一个具有代表性的答案：行政行为违法，并不必然意味着撤销。
案情回放
原告居住的狄村被列为城中村改造重点推进区域。二零一五年底，社区居委会向街道办申请收回全体居民宅基地使用权，街道办随后向区政府报请批准。
二零一六年，区政府作出“5号决定”，以区政府名义直接决定收回狄村全体居民宅基地使用权，并注销使用权证，同时由社区对地上附着物进行补偿。之后又作出“20号批复”，同意由一家投资公司具体实施收回和补偿工作，并明确若与“5号决定”冲突，以批复为准。
原告认为区政府无权直接收回宅基地使用权，遂提起行政诉讼。一审法院驳回诉求。二审法院改判，确认“5号决定”违法，但未予撤销。原告继续申请再审。
争议焦点
本案核心问题在于：区政府作出的“5号决定”是否合法，以及在确认违法的情况下，是否应当撤销。
具体包括两层争议：
第一，谁有权收回集体土地使用权；
第二，若行政行为违法，但撤销可能影响公共利益，法院如何处理。
法院观点
法院明确指出，依法收回集体土地使用权的主体应当是农村集体经济组织，政府的角色主要是审批和监督，而不是直接作出收回决定。
本案中，区政府以自身名义，直接决定收回原告宅基地使用权并注销证书，缺乏法律依据，属于违法行政行为。
但同时，法院也注意到，该决定发生在城中村整体改造背景下。改造项目涉及大量居民利益，已基本完成拆迁。若直接撤销决定，可能对改造工程和社会公共利益造成重大影响。
因此，法院作出折中处理：确认行政行为违法，但不予撤销。最高法院经审查，维持了这一处理结果。
律师解析
首先，在土地管理领域，权力边界十分明确。集体土地使用权的收回，应当由集体经济组织提出并实施，政府只能依法审批。政府越权直接作出收回决定，通常会被认定违法。
其次，行政诉讼并非简单的“对错判断”。即使行政行为存在违法情形，法院还需衡量撤销后果。如果撤销将对社会公共利益造成明显冲击，法律允许法院采取“确认违法但不撤销”的方式处理。
这种处理方式在重大城市更新、公共建设项目中较为常见。一方面保障个体权利得到法律评价，另一方面避免对整体公共事务造成剧烈影响。
对于当事人而言，确认违法虽有法律意义，但并不等同于恢复原状或获得直接利益。
维权建议
第一，关注主体是否合法。涉及宅基地或集体土地收回时，应重点审查是否由具备法定资格的主体作出决定。
第二，留意文件之间的关系。如果存在后续批复或调整文件，应核对其内容是否改变原决定主体或补偿方式。
第三，及时行使诉权。行政决定通常设有复议或诉讼期限，错过期限将丧失救济机会。
第四，理性评估诉讼目标。在涉及重大公共项目的案件中，即使行政行为被认定违法，也未必会被撤销，应提前评估可能结果。
第五，尽早寻求专业法律意见。城中村改造案件往往涉及土地性质转换、集体组织变更、企业参与等复杂问题，专业判断尤为重要。
本案提醒我们，行政行为是否合法与是否撤销，是两个层面的判断。理解这一点，有助于在类似纠纷中作出更理性的维权决策。
================================================市中院一审查明：阎X居住地狄村属于市区政府确定的城中村，且属于重点推进村。2015年12月22日狄村社区居委会向街道办报告申请收回社区全体宅基地使用权，25日街道办向区政府提出303号收回狄村社区居民宅基地使用权的申请报告。2016年2月23日，区政府作出《关于收回小店区街道办狄村社区全体居民宅基地使用权的决定》（以下简称5号决定），决定收回狄村社区全体居民的宅基地使用权，并注销宅基地使用权证；狄村社区对宅基地上附着物进行补偿。同年5月，区政府作出《关于收回狄村居民集体土地使用权有关事宜的批复》（以下简称20号批复），同意街道办意见，收回狄村社区居民的集体土地使用权，由山西凯狄投资有限公司实施并对使用权人进行补偿。批复末尾明确：本批复若与5号文件有冲突，按本批复执行。另查，山西凯狄投资有限公司成立于2007年11月27日。2010年8月6日区政府107号函告太原市城改办，山西凯狄投资有限公司全权代理狄村社区居委会的经济职能，现已备案。
市中院一审认为：本案审查的行政行为是区政府2016年2月23日作出的5号决定，该决定内容是：收回狄村社区全体居民的宅基地使用权，注销宅基地使用权证，由狄村社区对宅基地上附着物进行补偿。该收回集体土地使用权不同于征收土地，故对阎X请求撤销或确认该5号决定违法的诉讼请求该院不予支持。该院遂判决驳回阎X的诉讼请求。
阎X不服一审判决，提起上诉。省高院二审另查明：在被诉行政行为作出前，原狄村村民就已经整体登记为非农业人口，村委会改成了社区居委会。现狄村社区基本拆除完毕。2016年2月23日，国土资源局小店分局在政府信息公开答复中确认，狄村集体土地已转变为国有土地，市国土资源局的确权工作已经完毕。本案被诉5号决定的全文是：“街道办狄村社区居民委员会及全体居民：为保证我区街道办狄村社区城中村改造的顺利进行，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，现做出如下决定：1、收回狄村社区全体居民的宅基地使用权，并注销宅基地使用权证。2、狄村社区按照《太原市小店区街道办狄村社区城中村改造拆迁安置补偿方案》对上述宅基地上附着物进行补偿，全体居民应自行对宅基地上附着物实施拆迁。3、如不服本决定，可在接到本决定之日起六十日内向太原市人民政府申请复议或者三个月内向小店区人民法院提起行政诉讼。复议或诉讼期间，本决定不停止执行。4、在法定期限内不申请复议或者提起行政诉讼，又不履行本决定的，将依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，申请法院强制执行。2016年5月6日，区政府作出20号批复，内容为：你街办报送的《关于明确收回狄村居民宅基地使用权问题的请示》已收悉，经研究，初步同意你街办意见，现批复如下：一、同意收回狄村社区居民的集体土地使用权（宅基地使用权），具体由山西凯狄投资有限公司为主体实施收回。二、收回狄村居民的集体土地使用权（宅基地使用权），由山西凯狄投资有限公司对集体土地使用权（宅基地使用权）人进行补偿。补偿标准按《太原市小店区营盘街道狄村城中村改造拆迁安置补偿方案》（下称《补偿方案》）执行。三、你街办须加强对山西凯狄投资有限公司收回土地使用权及拟定《补偿方案》的指导，经该公司内部民主程序通过后，进行实施收回土地使用权工作。四、你街办接文后，速送达山西凯狄投资有限公司及狄村社区居民委员会，并告知相关居民。集体土地使用权（宅基地使用权）人可在知悉本批复内容之日起六十日内向太原市人民政府申请复议或在六个月内向人民法院提起行政诉讼。复议或诉讼期间，本批复不停止执行。本批复若与小店区政〔2016〕5号文件有冲突的，按本批复执行。特此批复。没有证据表明该批复作出后进行公告或通知了阎X。以上事实由当事人一审提交的证据及二审庭审笔录予以佐证。
省高院二审认为：本案被诉行政行为是区政府作出5号决定的行为，争议焦点是该行政行为的合法性。根据5号决定和20号批复的具体内容，批复从两个方面改变了原决定：一是由政府直接决定收回宅基地使用权变为同意（批准）街办关于收回宅基地使用权的请示，二是收回工作的实施、补偿主体由狄村社区变为凯狄公司。虽然诉讼中没有证据证明20号批复已经进行了公告或通知，但因批复中明确要求营盘街办接文后进行送达、告知相关居民，阎X亦在诉讼中获知了批复的详细内容，实际上该批复已对外发生了法律效力，影响到了阎X的权利义务。根据法律规定，在阎X不撤诉的情况下，人民法院仍应当对原行政行为继续审查并作出相应判决。
《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。可见，法律规定收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，并非政府，原来批准用地的政府（如颁发宅基地使用权证的区、县级人民政府）通过批准收回的方式对收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回侵害集体成员的合法权益。本案中，5号决定以狄村社区和全体居民为行政相对人，以区政府名义直接决定收回阎X宅基地使用权并注销使用权证，缺乏法律依据，该行政行为违法。
本案被诉行政行为发生在太原市××城中村改造的过程中，城中村改造工作有利于提高居民生活质量、优化社会管理水平、改善城市形象、推动产业转型，符合绝大多数城中村居民的利益，具有社会公共利益属性。虽然区政府5号决定直接将阎X宅基地使用权收回并注销的行为违法，但撤销该决定会给城中村改造工作造成负面影响，造成公共利益的重大损害，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，该院依法确认被诉行政行为违法但不予撤销。原判决驳回诉讼请求不当，应予纠正。二审判决撤销市中院作出的行政判决；确认区政府作出5号决定的行政行为违法。
阎X向本院申请再审，最高院经审查认为：本案的争议焦点是被申请人作出5号决定的行政行为是否应予以撤销。
根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是县级人民政府。原批准用地的县级人民政府只是通过批准收回的方式对相关收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回集体土地使用权侵害集体成员的合法权益。本案，区政府作出5号决定，以狄村社区和全体居民为行政相对人，以区政府的名义决定收回再审申请人的宅基地使用权并注销其使用权证，缺少法律依据，应属违法。但被诉行政行为发生在太原市××城中村改造过程中，城中村改造符合绝大多数城中村居民的利益，具有社会公共利益属性，所以小店区政府作出5号决定直接将再审申请人宅基地使用权收回并注销的行为违法，但撤销该决定会给城中村改造工作带来负面影响，造成公共利益的重大损害。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；…”之规定，二审法院判决确认小店区政府作出5号决定违法但未予以撤销，结果处理并无不当。
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