一、导语
在行政争议中，很多当事人都会先走行政复议程序。复议被维持后，是否还能起诉？应该起诉谁？能不能分别到不同法院起诉？这些问题如果处理不当，很可能导致案件被裁定驳回。
本案正是围绕“复议维持后的起诉方式”展开，核心在于：谁是被告、是否属于重复起诉，以及两个法院是否可以同时审理同一争议。案件的裁判逻辑，对今后类似案件具有重要参考价值。
二、案情回放
当事人因政府信息公开问题，与区政府发生争议。区政府作出《政府信息公开告知书》，当事人不服，向市政府申请行政复议。
市政府经审查认为，区政府在程序上存在超期答复问题，确认其程序违法，但并未改变原告知书的处理结果，也就是说，信息公开的结论没有变。
当事人随后提起行政诉讼。一方面，他向重庆市第一中级人民法院起诉区政府，请求撤销原告知书；另一方面，又向重庆市第五中级人民法院单独起诉市政府，要求撤销复议决定。
问题由此产生：这种分别起诉的方式，是否合法？
三、争议焦点
本案的核心争议主要集中在三个方面：
- 复议机关确认程序违法但未改变处理结果，是否属于“维持原行政行为”？
- 当事人分别起诉原行政机关和复议机关，是否构成重复起诉？
- 两个有管辖权的法院，能否同时受理并审理同一行政争议？
这些问题，直接关系到案件是否符合行政诉讼的受理条件。
四、法院观点
法院首先明确：当复议机关虽指出程序存在瑕疵，但没有改变原行政行为的实体处理结果时，应认定为“维持原行政行为”的情形。
在这种情况下，法律制度已经明确，原行政机关与复议机关应作为共同被告参加诉讼。法院在审理时，应当一并审查原行政行为与复议决定的合法性。
其次，关于重复起诉问题。法院认为，当事人此前已经向重庆一中院提起诉讼，该院已立案受理，并通知市政府作为共同被告参加诉讼。此时，当事人再向另一家中级法院就同一复议决定单独起诉，属于就同一诉讼标的再次起诉，构成重复起诉。
最后，关于管辖问题。虽然原行政机关所在地法院和复议机关所在地法院均有管辖权，但法律规则明确：两个以上法院都有管辖权时，由最先立案的法院管辖。后受理法院应排除管辖。
因此，法院最终认定，当事人向第二家法院提起的诉讼不符合受理条件。
五、律师解析
第一，统一被告。复议维持原行为时，原机关与复议机关构成责任共同体，不能拆分诉讼对象分别起诉。
第二，统一审查。法院在此类案件中，不仅审查原行政行为是否合法，还要同步审查复议决定是否合法，避免出现前后矛盾的裁判。
第三，统一管辖。即便两个法院都有管辖权，也只能由最先立案的法院审理，防止多头审理导致冲突裁判。
该制度设计的目的，在于提升复议机关的责任意识，同时防止当事人“分拆起诉”“多头起诉”造成程序混乱。
六、维权建议
- 复议维持后起诉，要将原机关和复议机关一并列为被告，不宜分别起诉。
- 已在一个法院立案的，不要再向其他法院重复提起同一争议的诉讼，否则可能被裁定驳回。
- 判断复议是否属于“维持”，关键看是否改变了原处理结果，而非是否指出程序瑕疵。
- 在提起行政诉讼前，应整体设计诉讼路径，避免因程序错误浪费时间和成本。
行政诉讼程序具有较强专业性。路径选错，往往比实体问题更致命。复议与诉讼的衔接如何安排，建议在专业律师指导下进行，以确保程序合法、路径正确，最大限度维护自身权益。
====================================================法院认为，行政复议是解决行政争议的重要手段，具有方便、快捷、成本低等优点，但行政诉讼法修改之前，局限于当时的制度安排，行政复议维持率高、撤销率低，纠错能力不足，缺乏公信力。为了改变这种状况，从制度上促使复议机关发挥监督下级机关的行政行为、救济公民权利的作用，新修改的行政诉讼法明确了复议机关维持原行政行为由复议机关和原行为机关作共同被告的制度。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”第七十九条规定“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第一款进一步规定“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”第一百三十五条第一款规定“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”依据上述行政诉讼法及司法解释规定，我国行政诉讼制度确定了行政复议维持原行政行为由复议机关和原行为机关作共同被告，人民法院对复议决定和原行政行为一并审查一并裁判的新型制度。
结合原审法院的裁定和当事人申请再审的理由，本案争议焦点在于上诉人提起本案诉讼是否符合行政诉讼的受理条件。这个焦点问题主要取决于以下方面：
（一）本案是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的复议机关作共同被告的情形
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”第二十二条第一、三款规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。……复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”本案中，市政府作出本案被诉渝府复〔2017〕219号《行政复议决定书》，以第三人区政府超过15个工作日的法定答复期限为由，确认区政府2017年3月3日对上诉人作出沙公开〔2017〕15号《政府信息公开告知书》程序违法，但并未改变该原行政行为的处理结果，依据上述规定，此属于行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”情形，上诉人应当以区政府和重庆市政府为共同被告提起诉讼，人民法院亦应依据上述规定对本案进行受理并审判。
（二）本案是否属于重复起诉
重复起诉是指起诉人就同一诉讼标的再行起诉，包括向同一法院，也包括向不同法院起诉。法律上禁止重复起诉，其意在法院就起诉人针对同一诉讼标的的起诉已开启诉讼程序，防止同一或者不同法院再行开启诉讼程序。此既遵循了“一事不再理”原则，也可以避免相互矛盾裁判的出现。在本案，上诉人在提起本案行政诉讼前，已向重庆市第一中级人民法院起诉，请求撤销沙坪坝区政府对其作出的沙公开〔2017〕15号《政府信息公开告知书》，重庆市第一中级人民法院于2017年6月7日依法受理该案，并依据有关复议机关作共同被告的规定通知作为复议机关的重庆市政府参加诉讼。上诉人再向重庆市第五中级人民法院就重庆市政府作出的同一行政复议决定提起行政诉讼，属重复起诉。
（三）重庆市第一中级人民法院和重庆市第五中级人民法院是否可以对本案同时受理并审判
《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款规定“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”依据上述规定，市第一中级人民法院和市第五中级人民法院分别作为区政府和市政府所在地人民法院，均对本案具有管辖权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十一条规定“两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先立案的人民法院管辖。”为了避免一事多头审理，也为了防止法院之间相互推诿或者争夺管辖权，依据上述规定，本案依法应由最先立案的市第一中级人民法院管辖，市第五中级人民法院对本案的管辖权应予排除。
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