导语
在征收拆迁等公共项目中，部分群众希望通过申请政府信息公开，获取相关会议纪要，以了解决策背景和费用安排。那么，政府内部会议纪要是否必须公开？如果被以“内部信息”为由拒绝，是否合法？本案围绕这一问题展开，历经一审、二审及再审，最终明确了内部会议纪要的公开边界。
案情回放
原告向区政府邮寄信息公开申请，要求公开某拆迁项目指挥部第34期会议纪要。该项目涉及剩余拆迁工作安排及相关费用问题。
区政府在法定期限内作出书面答复，告知该会议纪要属于不予公开范围，并说明了理由。原告收到答复后认为违法，提起行政诉讼，请求确认区政府未依法履行信息公开义务。
一审法院认为，区政府依法负有答复信息公开申请的职责，其在期限内作出答复，并明确说明不予公开的理由，程序合法。二审法院进一步指出，该会议纪要属于行政机关内部讨论、研究过程中的信息，不属于应公开的政府信息。
原告申请再审，主张会议纪要既不涉及国家秘密，也不涉及商业秘密或个人隐私，且其中包含改制费用等结论性内容，应当公开。
争议焦点
本案的核心问题是：行政机关内部会议纪要，是否属于必须公开的政府信息？
进一步说，除了国家秘密、商业秘密和个人隐私外，行政机关是否还可以基于“内部性”“过程性”等理由拒绝公开？
法院观点
最高法院认为，会议纪要是一种记录会议主要情况和议定事项的公文形式，通常具有内部性和决策过程特征。
虽然法律明确禁止公开涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息，但不意味着所有其他信息都必须公开。在政府信息公开制度中，内部管理信息、讨论研究阶段形成的过程性信息，一般不属于应公开的范围。
法院指出，这类信息往往处于意见形成阶段，具有“未最终确定”的特点。如果过早公开，可能导致社会误解，影响正常讨论秩序，甚至干扰决策过程。
因此，区政府在说明理由的情况下不予公开，并未违反法定义务。一、二审判决予以维持。
律师解析
会议纪要并非简单的“结果公告”。在许多情况下，它既包含阶段性讨论内容，也反映不同意见的碰撞，并不等同于最终行政决定。
信息公开制度鼓励透明，但并不要求将所有内部讨论过程全面公开。如果内部讨论尚未转化为正式文件或具体行政决定，行政机关通常有权在说明理由后不予公开。
值得注意的是，即便会议纪要中包含部分具体内容，只要整体仍具有内部讨论性质，行政机关也可以整体不予公开，而不必逐项拆分。
对于当事人而言，若真正关心的是征收补偿标准或具体行政决定，更有效的方式往往是申请公开最终决定文件，或直接针对具体行政行为提起复议或诉讼。
维权建议
第一，区分“决策结果”和“讨论过程”。最终形成的行政决定、批复文件通常更容易进入公开范围，而内部会议纪要未必属于必须公开的信息。
第二，不要简单理解为“非涉密即必须公开”。法律允许行政机关对内部管理和过程性信息进行合理保护。
第三，申请公开前应明确目标。如果目的是了解补偿标准或政策依据，应针对正式文件提出申请，而不是优先申请内部纪要。
第四，如对征收决定或补偿方案本身不服，应直接通过行政复议或行政诉讼维权，而不是过度依赖信息公开程序。
第五，遇到信息公开被拒的情形，应仔细审查答复理由是否具体、明确。若仅笼统表述，仍有进一步救济空间。
本案提醒，政府信息公开并非“全面揭示内部讨论”的制度安排。在公开与效率之间，法律设定了边界。理解这一边界，有助于当事人更理性、有效地行使权利。
================================================原审法院查明：2015年8月27日，周X向区政府邮寄《区政府信息公开申请表》，要求公开“鹦鹉洲项目剩余拆迁工作指挥部第34期会议纪要”的政府信息。2015年9月17日，区政府作出《区政府办公室关于对周X申请信息公开的回复》，告知周X其申请公开的信息不属于应当公开的范围。周X于2015年9月21日收到该答复后，认为区政府作出的答复违法，诉至市中院，
市中院一审认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第四条的规定，区政府具有对向其提出的政府信息公开申请进行处理的行政职责。《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由”。本案中，区政府针对周X的政府信息公开申请，告知其申请公开的信息属于不予公开的范围并说明了理由，其行为符合上述法律法规规定，并无不当。
周X不服，提起上诉。
省高院二审认为：周X向区政府申请公开的《鹦鹉洲项目剩余拆迁工作指挥部第34期会议纪要》，属于行政机关内部讨论、研究的过程性信息，不属于应公开的政府信息。区政府在收到周X的信息公开申请后，在法定期间对其作出回复，并告知其该信息不予公开的理由。故区政府已履行法定职责。
周X向本院申请再审称:原审判决认定事实不清，适用法律错误。涉案“鹦鹉洲项目剩余拆迁工作指挥部第34期会议纪要”既不涉及国家秘密，也不涉及商业秘密、个人隐私，属于可公开的政府信息，区政府不予公开的理由不合法。涉案会议纪要确定了改制费用等内容，是结论性的会议纪要。区政府没有提供会议纪要证明是内部讨论、研究的过程性信息，法院更没有写明内部讨论、研究的过程性信息属于不应公开的政府信息的法律依据。
最高院认为：本案中再审申请人向区政府申请公开的政府信息为“鹦鹉洲项目剩余拆迁工作指挥部第34期会议纪要”。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项的规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，因此会议纪要属于行政机关内部公文，具有过程性和决策性的特点。尽管《政府信息公开条例》第十四条第四款中规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，但并不意味着不予公开的范围仅限于“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。从世界范围看，内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形。这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨碍坦率的意见交换以及正常的意思形成，从而降低政府效率。这类信息免于公开，目的是保护政府决策过程的完整性，鼓励政府官员之间的相互讨论，并防止在决定作出以前不成熟地予以公布。《政府信息公开条例》虽然对内部信息、过程信息、决策信息没有作出明确规定，但《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条中规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”根据《政府信息公开条例》第三条第二款规定，“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作”，上述意见在性质上属于全国政府信息公开工作主管部门对《政府信息公开条例》的具体应用解释，且该解释符合国际通例，也有利于兼顾公开与效率的平衡。本案中，因再审申请人申请公开的“会议纪要”具有内部性、过程性等特点，区政府在说明理由的基础上不予公开，并无不当。
发表评论