导语
在城市更新和项目建设中，一些房屋因为没有产权证或建设审批手续，被认定为“违法建筑”。但在征收项目中，这类房屋是否一定得不到补偿？实践中并非如此。
本案就涉及一个典型问题：征收范围内的无证房屋，在被强制拆除后，政府是否仍应依法作出补偿决定。
法院通过本案明确了一点：不能简单以“无证”为由否认补偿权利，行政机关仍需依法调查认定并作出处理。
案情回放
本案房屋位于某植物园内。因实施植物园改造升级项目，市政府在2014年作出房屋征收决定，将包括原告在内的约140户房屋纳入征收范围，并发布征收公告，要求在规定期限内签订补偿协议。
评估机构对原告房屋进行了评估，建筑面积约330平方米，评估价值约146万元。但在签约期限内，原告未与征收部门达成补偿协议。
随后，区执法部门对该房屋进行规划检查，并认定房屋属于违法建设，先后作出限期拆除告知、催告以及强制拆除决定。相关文书均张贴在房屋外墙进行送达。2015年8月，涉案房屋被实施强制拆除。
在房屋被拆除后，原告向有关部门申请作出补偿决定。原告先向市住建部门提出申请，对方告知应由区政府提出建议后再报市政府。原告随后向区政府提交申请，但区政府一直未作出处理。
原告认为，在征收范围内的房屋，即使未签订补偿协议，政府也应依法作出补偿决定，于是提起行政诉讼，请求判令市政府履行职责。
争议焦点
本案争议主要集中在两个方面：
一是，在征收范围内但未签订补偿协议的房屋，政府是否负有主动作出补偿决定的义务。
二是，对于没有产权证件的房屋，行政机关能否直接认定为违法建筑并不予补偿。
法院观点
一审法院认为，征收决定已经明确原告属于征收范围内的住户。在签约期限内未达成补偿协议的情况下，征收部门应当依法报请市政府作出补偿决定。
本案中，征收部门并未报请市政府作出补偿决定，而市政府也未主动作出处理，属于未依法履行职责。因此法院判决市政府依法对原告作出补偿决定。
二审法院在审理中进一步指出，在征收过程中，对于没有审批手续或产权证的房屋，行政机关应当进行调查、认定和处理，而不能简单将其一律认定为违法建筑。
特别是一些因历史原因形成的无证房屋，需要综合考虑建造时间、房屋来源、使用情况以及是否为家庭唯一住房等因素，作出合理认定。
如果行政机关没有充分证据证明房屋属于违法建筑，就不能简单否定其补偿权利。即便房屋已经被拆除，也应依法给予相应补偿。
律师解析
但在征收程序中，行政机关已经将房屋纳入征收范围，就意味着应当依法完成调查、认定和补偿处理，而不能在后期通过认定违法建设的方式简单解决问题。
法院强调，房屋是公民的重要生活保障，涉及基本居住利益。在处理无证房屋问题时，应当更加审慎，避免机械适用规划管理规则。
同时，征收程序本身具有明确的法律路径。若在签约期限内未达成补偿协议，行政机关应当依法启动补偿决定程序，而不是长期拖延或回避处理。
这一裁判思路体现了两个原则：一是征收程序必须完整运行，行政机关不能以程序缺失为由回避责任；二是对于历史形成的无证房屋，应坚持公平原则和个案审查原则。
维权建议
第一，被征收人如果未在签约期限内达成补偿协议，应当及时关注政府是否依法作出补偿决定。如果长期未作出决定，可以通过行政诉讼要求履行职责。
第二，对于无证房屋，不要简单认为一定没有补偿。很多房屋属于历史原因形成，是否补偿需要依法调查认定。
第三，如果房屋被认定为违法建筑，应及时通过行政复议或行政诉讼进行维权，避免错过救济期限。
第四，在征收项目中，应保存好房屋建设时间、居住情况以及历史使用情况等证据，这些往往对房屋性质认定具有重要作用。
第五，一旦出现强制拆除或补偿争议，应尽早咨询专业律师，通过合法程序维护自身权益。
本案提醒，被征收人的补偿权利并不会因为房屋没有产权证而自动消失。行政机关在征收过程中仍负有调查、认定和公平补偿的义务。
================================================市中院一审查明：本案所涉房屋位于邕宾路××号××植物园内。因实施广西药用植物园改造升级项目，2014年5月5日，市政府作出《关于对广西药用植物园改造升级项目实施房屋征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》），决定征收邕宾路1-1号等约141户的房屋，并明确房屋征收部门为市住建局前身原市城乡建委，房屋征收实施单位为区政府。同年5月26日，市政府作出《关于对广西药用植物园改造升级项目实施房屋征收决定的公告》，该公告载明的房屋征收范围内的住户包括了容X户。该公告第四条载明：“房屋征收签收期限：自房屋征收决定公告期限届满之日起6个月内。本次公告期限为：2014年5月26日—2014年6月4日。”该公告第十条载明：“逾期不能达成补偿协议的，由本机关依法作出补偿决定。依照补偿协议或补偿决定实施补偿后，被征收人应当在规定的搬迁期限内完成搬迁。”2014年10月8日，广西国正联合房地产评估咨询有限公司对容X房屋出具《房地产估价报告》，该估价报告载明涉案房屋为砖混结构，建筑面积为330.42平方米，房地产评估总价为1468056元。容X在规定的签约期限内未能达成补偿协议。
2015年2月12日，区执法局对容X的房屋（作出《综合执法检查通知书》（编号：0004437），认为该房屋需要进行规划检查，要求该房屋户建设相对人在收到该通知之日起三日内携带被检查项目建设用地或建设工程规划许可证、施工红线图、施工图纸、房产证等有关手续到该局规划监察大队接受检查。同时，还制作了《规划行政处罚现场检查（勘验）笔录》，该笔录记载“房屋为一栋简易结构房屋，现已建至第一层，建筑面积约为850平方米”。同年2月15日，该局作出《关于责令工程建设单位（或所有人、管理人）限期依法接受处理的公告》限该建设单位自该公告发布之日起十五日内到该局规划监察大队接受处理。同年4月10日，该局作出《限期拆除告知书》，载明15B08户建设相对人未经建设、城乡规划行政主管部门批准，在 市新建的房屋违反《中华人民共和国城市规划法》第三十二条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，构成违法建设，根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《 市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第五条第五项的规定，拟作限期拆除的处罚，告知该户对上述处理的事实、理由和依据如有异议，在收到该通知后三日内向该局书面提出陈述和申辩意见并可持有效批准文件和资料到该局进行复核处理，逾期视为没有异议。同年7月29日，该局作出《限期拆除催告书》，告知建设单位自该催告书发布之日起五个工作日内自行拆除该房屋，如逾期不自行拆除的，该局将强制拆除。同年8月6日，该局作出《强制拆除决定书》以下简称372号强拆决定），决定对该房屋实施强制拆除。同日，该局作出《强制拆除公告》，限房屋相对人于同年8月12日前自行拆除该房屋，并自行清理存放于该房屋内的财物，亦告知逾期不自行拆除房屋的，该局将对该房屋实施强制拆除，逾期不清理房屋内财物的，造成的损失由相关权利人承担。上述文书材料均以留置送达方式张贴在涉案房屋外墙，记载的拒签理由为“当事人不在现场”。2015年8月25日，15Ｂ08房屋被实施强制拆除。容X未就上述认定其房屋为违法建设的行政行为提起过行政复议或行政诉讼。
因在征收补偿方案确定的签约期限内容X与房屋征收部门达不成补偿协议，容X于2016年6月13日向原市建委提交《补偿、安置申请书》，请求对涉案房屋的补偿事宜作出补偿决定。原市建委于同年6月14日收到上述《补偿、安置申请书》，于同年8月1日作出《关于广西药用植物园改造升级项目被征收人容X反映补偿、安置问题的回复》，就容X提出的作出补偿决定、房屋补偿安置和土地置换等问题进行答复，该回复告知容X“截止目前，我委未收到区政府下达征收补偿决定的建议，请你携带相关材料向区政府提出作出征收补偿决定建议的申请，由区政府完善相关材料后，报关我委审核，符合政策规定的，向市政府申请下达征收补偿决定”。容X于同年8月2日收到上述回复，于同年8月5日向区政府提交《补偿、安置申请书》，请求对涉案房屋的补偿事宜提出作出补偿决定的建议。区政府于同日收到容X提交的上述申请书，但未作出答复或提请房屋征收部门报请作出补偿决定。容X不服，认为根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条及涉案项目《房屋征收决定》第五项的规定，市政府应当对容X作出补偿安置决定，遂提起本案诉讼，请求：判令市政府履行法定职责，对容X作出补偿安置决定。
市中级人民法院一审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，《房屋征收决定》已经明确容X属于房屋征收范围内的住户，而容X在征收补偿方案确定的签约期限内未能与房屋征收部门达成补偿协议，按照上述条例的规定，房屋征收部门应当主动报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，即 市住建局应当报请市政府作出补偿决定。但作为房屋征收部门的 市住建局并未进行报请，市政府亦未作出补偿决定。该条并未规定市、县人民政府作出补偿决定先由当事人申请，市政府以容X未向其申请作出补偿决定的理由作出的抗辩不成立，不予支持。即便上述条例没有规定当事人有先行申请的义务，但实际上，容X也已经向有关部门提出过申请。容X先向原 市建委申请作出补偿决定，原 市建委告知应先向区政府申请，容X亦根据告知向区政府提交了申请，但到目前为止市政府未作出补偿决定，属于不履行法定职责。
需要指出的是，根据现有证据，容X的房屋状况并不清楚明确。从 市规划管理局2007年5月9日对容X作出的427号处罚决定看，容X在广西药用植物园有一栋123.75平方米的房屋被作出限期拆除的行政处罚决定；从征收过程中，评估机构的评估报告来看，容X房屋为330.42平方米；从2015年4月23日兴宁区执法局作出限期拆除决定前所作的现场检查（勘验）笔录来看，容X的房屋面积为850平方米。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案中，市政府发布房屋征收决定公告时，已将容X纳入征收范围内的住房，应当依据上述条例的规定组织有关部门依法对容X的房屋进行调查、认定，并依法及时作出补偿决定。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：由市政府依法对容X作出补偿决定。
市政府上诉。
省法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”在房屋征收过程中，对因历史原因造成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当依法予以甄别，综合考虑房屋来源、房屋建设的时间和动机、使用情况、居住利益、当时的立法状况等因素作出调查、认定和处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑。违法拆除历史形成的无证房屋造成损失的，也不能简单以无证房屋即为违法建筑为由，不予行政赔偿。在行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政赔偿。行政赔偿的项目、数额不得少于被征收人通过合法征收补偿程序获得的行政补偿项目、数额。本案中，容X的涉案房屋处于《房屋征收决定》确定的征收范围内，没有建设审批手续和产权证照，因未能在征收补偿安置方案确定的签约期限内达成补偿协议，被按照违法建设进行处理认定并强制拆除。但是，房屋是公民安身立命之本，家庭唯一住房涉及基本人权保护，公民安居利益高于建设规划利益。市政府应当查明无证房屋是否因历史原因形成，是否属于家庭唯一住房，建设面积是否合法合理，是否存在加建、扩建、抢建等情况，并根据查明认定的结果及征收补偿安置方案，对同一征收范围内同等条件房屋，坚持同等条件同等对待的原则给予公平的补偿。双方可就补偿问题自行协商，协商不成的，应当及时作出征收补偿决定。
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