——从一起规划行政处罚被撤销案件说起
一、导语
在城乡规划执法中，“违法建筑一律没收”的认识并不少见。一些当事人往往在收到行政处罚决定时才发现，自己既没被要求整改，也没被告知听证权利，就直接面临“没收建筑物”的严重后果。
本案正是一起因处罚措施选择不当、程序把握不严而被法院撤销的典型案例，对行政机关依法执法、对当事人依法维权，均具有重要参考价值。
二、案情回放
经法院审理查明：
2012年9月27日，市自然资源和规划局（原市城乡规划局）作出《行政处罚决定书》，认定原告在龙田镇龙飞路擅自将两块地合并建设，存在严重超面积、超高度建设行为，违反城乡规划相关法律规定，决定对涉案违法建筑物予以没收。
原告不服，申请行政复议。复议机关认为，原处罚在事实认定和法律适用上并无明显不当，但送达程序违法，遂撤销该行政处罚决定。
随后，市自然资源和规划局重新启动调查程序，对涉案建筑进行现场勘验，并于2013年3月作出《规划行政处罚告知书》，通过报纸公告方式送达。最终，于2013年7月再次作出没收违法建筑的行政处罚决定。
原告仍不服，提起行政诉讼。
三、争议焦点
本案的争议主要集中在两个方面：
第一，违法建筑是否可以在未先采取整改、拆除措施的情况下，直接适用“没收”处罚？
第二，行政处罚过程中是否依法保障了当事人的程序性权利，包括送达、陈述申辩和听证权？
四、法院观点
法院认为，行政机关实施行政处罚，应当遵循事实清楚、证据充分、程序合法、处罚适当的基本原则。
在实体层面，法院确认原告确实存在未按建设工程规划许可证规定建设的违法事实，规划主管部门依法享有行政处罚职权。但问题在于，处罚措施的选择是否符合法律设定的顺序和条件。
根据城乡规划法律规定，对违法建设行为，行政机关应当优先采取责令停建、限期整改、限期拆除等改正措施；只有在确实无法通过改正措施消除对规划实施影响，且不能拆除的情况下，才能采取没收实物的处罚方式。
本案中，规划部门虽然进行了现场勘验，但并未组织技术论证、专业评估，也未就“是否可以通过整改消除影响”进行充分调查，更未听取当事人的意见，便直接认定涉案建筑无法整改、无法拆除，依据明显不足。
在程序层面，法院亦认为，行政机关在送达和告知权利方面存在瑕疵，影响了当事人依法行使陈述、申辩和听证权利。
综上，法院认定该行政处罚决定事实不清、主要证据不足、程序不当，依法予以撤销，并责令行政机关在查清事实后重新作出处理。
五、律师解析
本案的核心，并不在于“是否存在违法建设”，而在于**“如何依法处理违法建设”**。
此外，本案也再次提醒：
行政复议或诉讼中，即便行政机关认为“事实清楚”，只要程序违法、权利保障不到位，处罚决定同样可能被撤销。
六、维权建议
结合本案，给相关当事人三点实务建议：
第一，关注处罚方式是否合法。
违法建设不等于必然没收，是否可以整改、是否可以拆除，都是必须审查的重要前提。
第二，重视程序性权利的行使。
陈述、申辩、听证、送达是否合法，往往是行政案件中影响胜负的关键。
第三，及时专业介入维权。
在行政处罚作出前或复议、诉讼阶段，尽早由专业律师介入，有助于全面梳理实体与程序问题，避免权益被“一步到位”式处理。
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原审查明，被告市自然资源和规划局（原市城乡规划局）于2012年9月27日作出《行政处罚决定书》，以原告未按审批要求在龙田镇龙飞路擅自将两块地合并建设，严重超面积、超高建设，违反城乡规划相关法律为由，作出对原告的违法建筑物予以没收的处罚决定。原告不服，向原福州市城乡规划局提起行政复议，该局于2012年12月25日作出《行政复议决定书》。该复议决定认为被告对原告进行处罚，认定事实清楚，适用法律正确。但被告送达程序不合法，故撤销了《行政处罚决定书》。处罚决定被撤销后，被告于2013年2月1日对案涉违建进行现场勘验等调查工作，于2013年3月14日对原告作出《规划行政处罚告知书》。该告知书在2013年3月23日的人民法院报上公告。
原告认为：1.被诉行政处罚决定，认定事实不清，不仅未能查清处罚主体的基本信息、违章建筑的具体面积等，而且也未在处罚决定书中明确载明作出案涉行政处罚的法律依据。案涉违建在有可能限期改正、限期拆除的情况下，不应被直接没收。2.市自然资源和规划局作出案涉行政处罚决定时，明知其住在境外，并知晓其境外具体居住地址，却未依法送达相关文书并告知相关权利，致使其未行使陈述、申辩、听证等权利。
市自然资源和规划局认为：1.该局在送达被诉行政处罚决定时根本无法得知其下落、住所或邮箱等确切联系方式，故采取登报公告送达等方式，符合法律规定。2.鉴于案涉行政处罚决定已于2013年有效送达，故原告提起本案诉讼超过法定起诉期限。
法院认为，行政机关作出的行政行为应当认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。根据《行政处罚法》第四条之规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据原审已查明事实及在案证据，原告未按照其已核发的建设工程规划许可证的规定，在市××镇××路将其名下的两块地合并超面积、超高层建设，存在违反城乡规划之事实。市自然资源和规划局作为城乡规划主管部门，依法有权对未按照建设工程规划许可证规定进行建设的行为，处以相应的行政处罚。本案中，双方的争议焦点在于对案涉违章建筑处以没收行政处罚是否合法以及处罚程序是否合法。
关于被诉行政处罚决定的事实依据及法律适用问题。对于未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，依据《城乡规划法》第六十四条规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门应先行履行责令停建、限期整改、限期拆除等改正措施的法定程序后，在确实无法消除违建对规划实施影响时，才可采取没收实物的行政处罚措施。根据法律规定，可予没收实物的前提应是无法采取改正措施消除并不能拆除。结合本案，尽管在被诉行政处罚决定作出之时，违章建筑主体部分已竣工，不能适用责令停止建设，但对于案涉建筑是否可采取改正措施消除对规划实施的影响，市自然资源和规划局并未在勘验后，组织相关技术部门进行必要的鉴定或论证，亦未征询被处罚人原告的意见，而是直接得出案涉建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响并不能拆除的结论，缺乏审慎、妥善之考量，主要依据不足。
综上，市自然资源和规划局于2013年7月5日作出的行政处罚决定，事实不清、主要证据不足、程序不当，依法应予撤销。但考虑到案涉违法建设行为确实存在，必须在查清事实之后依法作出处理，故应判决责令上诉人市自然资源和规划局重新作出行政行为。
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