江苏企业：规划调整并不导致未经许可的房屋限期拆除

核心观点：
      对于当事人在依法取得的工业用地上未经审批建造厂房的情况,应当结合具体因素进行综合考虑。主要应当关注厂房的形成原因、使用状况以及是否违反了取得土地时的约定用途和规划条件等。不应简单地以未办理规划许可为由,即直接责令拆除厂房。相关部门在处理此类问题时,需要充分听取各方意见,秉持公正合理的原则,做出切实可行的决定。

一审法院查明，2013年9月2日，原告与原市国土资源局签订国有建设用地使用权合同，受让市通州区平东镇平东村33组使用权面积为13360平方米的工业用地。在上述地块办理出让手续时测绘之后，原告在平东大道6号未取得建设工程规划许可证擅自陆续建设14处总建筑面积5263.24平方米的建(构)筑物。案涉14处建筑物位于平潮镇镇区规划范围内。2020年11月24日，区执法局对原告涉嫌在上述地块未取得建设工程规划许可证擅自建设上述14处总建筑面积5263.24平方米的建筑物进行了现场检查、拍照并制作了现场检查笔录。同日，区执法局予以立案。

11月25日及12月2日，区执法局对法定代表人刘某进行了询问并制作了询问笔录，刘某陈述案涉14处建筑物系2013年补办土地出让手续过程中测绘之后陆续建造，未向相关有权部门申领建设规划许可。2020年12月7日，区执法局向区自然资源和规划局发出《关于提请对“平潮镇平东村33组平东大道6号南通石油化工机械制造厂有限公司建(构)筑物”对规划实施影响进行认定的函》，函询案涉14处建筑物是否取得建设工程规划许可证或城乡规划部门的建设工程设计方案审查文件以及是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。12月22日，区自规局作出复函，认定案涉地块工业用地不符合现行经批准的《平潮镇总体规划(2016-2030)》，也未查询到申报办理建设工程规划许可的相关记录。2021年1月7日及2月5日，区执法局进行了集体讨论。2月8日，区执法局向原告留置送达了行政处罚事先告知书，告知拟作出的行政处罚及陈述申辩的权利。2月17日，原告进行了书面陈述。2月26日，区执法局再次进行了集体讨论。2021年3月1日，区执法局作出3602号处罚决定，认定原告于2013年起，未取得建设工程规划许可证擅自建设14处总建筑面积5263.24平方米的建(构)筑物。经区自规局认定，上述建设行为未办理建设工程规划许可，且不符合现行批准的《平潮镇总体规划(2016-2030)》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条并参照住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条之规定决定：责令原告在收到本决定书之日起十日内自行拆除上述未取得建设工程规划许可证擅自建设的14处总建筑面积5263.24平方米的建 (构) 筑物。次日，区执法局将上述处罚决定留置送达原告。原告不服该处罚决定，于3月5日向通区政府申请行政复议。州区政府收悉后于3月11日向原告邮寄送达补正通知书，于2021年3月16日收悉补正材料。3月17日，区政府决定受理该行政复议申请，并于同日向区执法局邮寄送达《行政复议答复通知书》。3月25日，区执法局提交行政复议答复书及相应证据材料。因案情复杂，通州区政府于2021年5月10日作出《行政复议延期通知书》并予以送达，决定延期30日。5月28日，区政府作出12号复议决定，决定对上述行政处罚决定予以维持，并将决定书送达当事人。

一审法院另查明，1.苏政办函〔2006〕121号《省政府办公厅关于通州市开展相对集中处罚权工作的函》（以下简称121号函）同意通州市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，并同意该市提出的实施方案。通政发〔2006〕85号《市政府关于在通州市开展相对集中处罚权工作的通知》（以下简称85号通知）决定行政机关通州市城市管理行政执法局（在通州市城市管理局挂牌）在通州市开展相对集中行政处罚权工作，其中包含城市规划方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。通政发〔2007〕17号《关于印发通州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法的通知》（以下简称17号通知）第二条规定“本办法适用范围为通州市城市规划区及实施城市管理相对集中行政处罚权的建制镇规划区”；第三条规定“市城市管理行政执法局负责行使城市管理相对集中行政处罚权”；第四条规定“市城市管理行政执法局行使城市规划管理方面的法律法规、规章规定的行政处罚权。2.2019年1月31日，市委办公室、市政府办公室下发《关于印发〈市通州区机构改革方案〉的通知》明确优化区城市管理局职责，区城市管理局对外加挂区综合行政执法局牌子，系区政府工作部门，不再保留区城市管理行政执法局牌子。

2021年6月9日，原告向一审法院提起本案诉讼，诉讼请求为：1.确认区执法局所作行政处罚决定无效；2.撤销通州区政府所作行政复议决定；3.对121号函关于“同意通州市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作”的规定、85号通知关于“市政府决定在你市开展相对集中行政处罚权工作”的规定、17号通知第二、三条及第四条第二项规定进行合法性审查。

一审法院认为，关于121号函、85号通知、17号通知相关规定是否具有合法性及区执法局是否具有作出3602号处罚决定的职权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”江苏省人民政府根据上述法律规定出台121号函，同意在原通州市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作并同意该市提出的实施方案。85号通知及17号通知系根据121号函作出的具体实施方案及办法。上述函及通知关于区执法局在通州区范围内集中行使城市规划管理行政处罚权的规定并未超越制定机关的法定职权，也不与上位法相抵触，合法有效。依据上述函及通知规定，区执法局作为市通州区范围内行使城市管理相对集中行政处罚权的行政机关，具有对案涉14处建筑物进行查处的职权。

   关于被诉行政处罚决定书认定事实是否清楚、程序是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。就本案而言，经区执法局现场检查并结合原告的陈述，案涉14处建筑物并未取得规划许可，且区自规局也认定案涉地块作为工业用地进行建设已不符合现行经批准的《市通州区平潮镇总体规划(2016-2030)》。根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条规定，案涉14处建筑物不属于该指导意见第四条规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。故区执法局认定涉案建筑物属于违章建筑且不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，并依据上述规定作出行政处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确。区执法局履行了立案、调查、处罚前告知、集体讨论等程序，在《江苏省城市管理执法规范化建设标准(试行)》规定的90日时限内（扣除函询耽误的时间）作出案涉处罚决定并予以送达。案涉行政处罚的方式、步骤、顺序均合法，程序并无不当。关于处罚程序中的听证问题。《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。可见，行政处罚法对听证的范围作了限定，并不是所有的行政处罚案件都必须听证，只有属于法律规定范围内的行政处罚案件，才必须举行听证。我国法律并未就责令限期拆除违法建筑物、构筑物这一行政处罚的相对人是否享有听证权利作出明文规定，行政机关可以根据案件情况决定是否采取听证程序。故原告认为区执法局未告知听证权利并举行听证而程序违法的主张缺乏法律依据。关于被诉行政复议决定书是否合法有据的问题。通州区政府在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、延期、作出决定并送达等法定程序，所作复议决定亦符合法律规定。

   综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。

  原告不服一审判决提起上诉称，1.区执法局没有证据证明具有作出案涉处罚决定的主体资格和法律授权依据。2.原告修建案涉房屋符合当时的土地利用总体规划条件，可以补办相应建设审批手续，案涉建筑形成之后的规划调整不具有溯及力，区执法局违反“程序从新，实体从旧”的原则，认定案涉建筑物违法与事实和法律不符。案涉建筑物是原告厂房的一部分，因原老厂所在位置用于房地产开发及道路建设被拆迁，当地政府与国土部门让原告先行在指定的集体土地采取“先建后批”的方式修建厂房恢复生产。3.区执法局作出被诉处罚决定，目的不正当，且案涉建筑已于2021年4月28日被市通州区平潮镇人民政府（以下简称镇政府）违法拆除。4.原告对被诉行政处罚决定有关事项具有申请听证的权利，区执法局未举行听证，程序不合法。综上，区执法局作出被诉行政处罚决定超越法定职权，缺乏事实及法律依据，且程序违法。通州区政府作出维持的行政复议决定错误。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判支持原告的诉讼请求。

   被上诉人区执法局辩称，1.根据121号函、85号通知及17号通知的规定，区执法局具有在通州区城市、镇规划区集中进行城市规划管理的行政处罚权。2.原告未取得建设工程规划许可证的擅自建设行为违反城乡规划法第四十条第一款的规定，且不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。3.区执法局作出限期责令拆除的行政处罚决定，不属于行政处罚法第四十二条规定的必须举行听证的情形。区执法局已经告知原告享有陈述申辩权，未组织听证并不侵犯原告的陈述申辩权利，未违反法定程序。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人通州区政府辩称，区执法局所作被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法。通州区政府复议予以维持并无不当。通州区政府作出案涉行政复议决定，依法履行了受理、通知答复、通知第三人参加复议等程序，且在法定期限内作出决定并向各方当事人送达，程序亦无不当。请求驳回上诉，维持原判。

   本院经审查，对一审判决认定的事实予以确认。另补充认定以下事实：2011年9月19日，原市国土资源局通州分局向原告及市通州区平东镇平东村村民委员会作出《国土资源行政处罚决定书》( 通土资( 罚)〔2 011〕322 号)，认为原告未经批准，非法占用坐落于平东镇平东村33组集体土地18826. 9平方米进行非农业建设，违反当时施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款规定，决定没收原告在非法占用的18826.9平方米土地上新建的建筑物和其他设施，并处非法占用土地每平方米15元的罚款，罚款合计人民币282403元。2013 年4月26日，原市通州区平东镇人民政府向通州区政府请示将上述资产划为平东镇集体资产并获得批准。2013年9月2日，原市国土资源局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称0185号《出让合同》），约定将坐落于市通州区平东镇平东村33组13360平方米土地出让给原告，土地用途为工业用地。该合同第十三条约定，受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件。第十九条约定，本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、构筑物及其附属设施改建、翻建、重建，或期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。第二十条约定，对受让人依法使用的国有建设用地使用权，在本合同约定的使用年限届满前，出让人不得收回。在特定情况下，根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿。2014年12月，市人民政府向原告颁发通州国用（2014）第024013号国有土地使用权证，证载土地坐落于市通州区平东镇平东村33组，地类(用途)为工业，使用权面积为13360平方米，终止日期为2063年11月19日。2021年3月22日，镇政府向原告出具《责令退还集体资产告知书》，主要内容为：国土部门没收的原告非法占用的18826.9平方米土地上新建的建筑物和其他设施已移交原平东镇人民政府，目前为原告占用，该镇集体资产管理办公室未查询到任何有关原告取得上述集体资产所有权或使用权的合法手续，原告在1个工作日内进行确认，如有不同意见请举证，若在规定时限内没有提供合法手续，视作原告对占用集体资产的事实无异议，将依法收回被原告占用的集体资产，原告所属人员和资产等立即撤离，如拒不撤离，产生的一切损失和后果由原告自行承担。2021年4月28日，镇政府组织人员对原告总建筑面积172 44.7平方米的建( 构) 筑物进行强制拆除。原告就上述拆除行为向通州区政府提出行政复议，2021年12月2日，通州区政府作出行政复议决定，确认镇政府于2021 年4月28 日作出的行政强制行为he/违法。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销上述复议决定，本院于2022年8月3日作出行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告总经理刘某在2020年11月25日向区执法局的陈述，以及原告于2021年2月17日提交的书面陈述申辩中均提出，原告因原老厂区涉及道路建设实施搬迁，由政府重新安置到案涉被查处建筑物所在地块。原告在行政执法及行政复议程序中还提交了老厂所在地块取得的国有土地使用权证、与搬迁重建有关的协议等材料予以佐证。

   本院认为，本案二审的争议焦点在于：1.区执法局是否具有作出被诉处罚决定的法定职权；2.区执法局责令原告限期拆除案涉建筑物是否具有事实和法律依据。关于区执法局是否具有作出被诉处罚决定的法定职权的问题。修订前的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定,国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。121号函是江苏省人民政府根据上述规定审批同意通州区在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的文件，85号通知及17号通知是市人民政府和通州区政府根据上述法律规定及省政府的批复作出的具体规定。以上文件规定通州区在城市管理领域开展相对集中行政处罚权具有法律依据，不存在超越制定机关法定职权、与上位法相抵触等违法情形。上述文件中明确规定原通州市城市管理行政执法局集中行使通州区城市、镇规划区内城市规划管理法律法规等规定的行政处罚权。根据2019年1月31日制定的《通州区机构改革方案》中优化区城市管理局职责的内容，区执法局具有行使原通州市城市管理行政执法局职责的主体资格。区执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出的责令限期拆除的行政处罚决定，属于上述文件赋予的行使相对集中行政处罚权的行政管理范围。虽然2021年7月15日施行的《中华人民共和国行政处罚法》未将责令限期拆除列入行政处罚的种类，但不影响区执法局根据授权行使城市规划管理法定职责。至于原告提到的通政发（2017）37号文件，该文件是对农林农机、文化体育、市场监管等方面开展相对集中行政处罚权作出进一步的规定，并未取消区执法局之前已经依法取得的对规划管理领域的行政处罚权。故原告提出的区执法局不具有作出被诉处罚决定法定职权的主张不能成立。关于区执法局责令原告限期拆除案涉建筑物是否具有事实和法律依据的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据上述规定，从事建设行为，应当办理建设工程规划许可，未经许可从事建设的，应当承担相应的法律责任，而法律责任的确定应当区分是否可采取改正措施消除对规划实施影响的不同情形。具体到本案，原告从事案涉建设行为未办理建设工程规划许可属实，但对原告所应承担的法律责任的确定也应建立在对上述情形判断的基础之上，也即原告的建设行为对规划实施的影响是否属于不可采取改正措施，应通过拆除的方式予以消除的情形。

   对此，本院作如下评判。案涉部分建筑所占地块是原告通过出让方式取得，并领取了合法的国有土地使用权证。根据0185号《出让合同》，案涉土地用途是工业用地，原告取得土地使用权后建成案涉建筑物并用于生产，区执法局并未举证证明原告所建房屋改变了土地的用途，也未能举证证明建设行为违反0185号《出让合同》所附的规划管理部门确定的规划条件。区执法局认定案涉建筑属于不可采取改正措施情形的理由是，2016-2030年平潮镇总体规划中对案涉地块的用途进行了调整，现已不属于工业用地。对此，本院认为，不可否认，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，地方各级人民政府有权在职责范围内根据经济社会发展状况对国土空间规划进行调整，规划调整后，相应地块上一切新建、改建、扩建等建设行为应当符合现行规划，但这并不意味着规划调整之前已经存在的建筑物均应以是否符合现行规划进行处理。对于规划调整之前的建设行为，即使未办理规划许可，行为人所应承担的法律责任，仍应结合行为人在建设行为发生之时的权利义务等综合判断，而不应简单地以现行规划调整为由而责令其无偿拆除，否则将无异于对行为人原先合法取得的土地使用权的实际剥夺，也将因规划调整而造成企业产权及经营行为处于不确定状态。本案中，根据原告所举证据，原告是因原老厂地块道路建设等原因而实施搬迁，由当地政府提供案涉地块新建厂房。原告在土地出让程序进行之前即已建造大部分厂房，经国土部门处罚予以没收后，案涉土地通过出让方式归原告所有，被没收的厂房也由原告使用至今。0185号《出让合同》中约定了土地用途，明确了规划管理部门确定的规划要点，第十九条约定政府保留对本合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，第二十条还约定了因社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权情形下如何处理等内容。区执法局未对当事人的陈述申辩及所收集的证据进行审查，未考虑案涉厂房的形成原因、使用状况，有无违反取得土地时约定的土地用途和规划条件等因素，仅以未办理规划许可手续，不符合现行总体规划即认为属于不可采取改正措施的违法建设行为而责令拆除，认定事实断章取义，适用法律错误，严重侵害了原告的合法权益。另外需要指出的是，案涉地块周边地区已进行拆迁并用于项目建设，原告的厂房也在区执法局作出被诉处罚决定后一个多月即被镇政府违法强拆。区执法局对于原告未经许可从事建设的行为在近十年内未作处理，在周边地块拆迁背景之下作出责令限期拆除的决定，不能对执法目的的正当性作出合理解释，无法认定其执法目的具有正当性。虽然目前案涉地块上的建筑物已经不复存在，但土地使用权仍属于原告所有，区执法局作出的责令拆除决定对于规划建设项目的现实土地利用需求不能起到实质作用，反而徒增行政争议，同时还极大地损害了政府的公信力和依法行政的形象。综上，被诉处罚决定认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。通州区政府所作维持的复议决定不当，应当一并撤销。虽然原告的诉讼请求是确认被诉处罚决定无效，而本案并不存在区执法局不具有行政主体资格等应当确认无效的情形，但原告在法定起诉期限内提起诉讼，一审法院未向原告释明本案被诉行为存在可撤销的情形，经本院释明，原告同意变更诉讼请求为撤销被诉行政处罚决定，故本案应当根据审查的实际情况作出相应的判决。一审判决驳回原告的诉讼请求不当，应予纠正。

  终审判决为撤销一审行政判决； 撤销区综合行政执法局行政处罚决定书；撤销区政府作出的行政复议决定书。