核心观点：
申请人的户籍在县红崖子沟乡下寨村，其在提起本案诉讼时提交的常住人口登记卡、农村土地承包经营权证、农村土地承包合同书等证据材料，在一定程度上能够证明申请人在该村集体经济组织生产、生活，进而符合安置房申请条件。
基本案情：市中院一审查明：达某某、张某甲系母子关系，为下寨村4社村民，和张某乙、候某某、张某丙均系同一个户口下(户主系张某乙)的家庭成员。2011年10月，该村被列为平北经济园区(隶属海东工业园区管委会)拆迁范围。2012年9月，达某某、张某甲作为被拆迁农户进行了初始登记。2018年5月，平北园区征地工作组及乡政府经复核发现，达某某因改嫁，至少在2013年7月31日前长期不在本村居住，张某甲因婚姻原因也长期不在本村居住。根据《关于回迁安置工作中群众反映问题的答复意见》中关于初始登记时间为2012年9月3日的规定和海东地区行政公署 《关于曹家堡临空经济园部分地面附着物征收补偿标准及搬迁安置方案进行调整的批复》的规定，将达某某、张某甲审定为疑似“空挂户”。因“空挂户”身份界定困难，经海东工业园区互助工作协调领导小组于2018年5月17日召开会议决定，对疑似空挂户口的，凭村两委 出具且主要负责人签字的常住户证明予以登记安置。由于达某某、张某甲始终未能提交所在下寨村村委会的常住户证明，故未给予达某某、张某甲登记安置房。2018年6月12日，乡政府作出关于下寨村村民达某某、张某丁未分配安置房的答复(张某丁即为张某甲)(以下简称答复)。达某某、张某甲不服，遂于2018年9月11日向该院提起行政诉讼。
市中院一审认为，(1)本案是不履行登记安置房法定职责案件，应明确在征地拆迁中履行登记安置房职责的主体。本案中，的职责是负责组织实施本辖区内土地房屋征收拆迁工作，具体工作由县政府成立的临时机构即临空经济园区领导小组办公室负责。该领导小组办公室没有独立的法人资格。征收拆迁中农户户型的初始登记及复核工作由该领导小组办公室委托的乡政府、平北园区征地工作组进行。依照《土地管理法》的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。《行政诉讼法》第26条第5款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《行政诉讼法解释》第20条第3款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”据此，征收拆迁中农户户型的初始登记及复核工作虽是由县乡政府、平北园区征地工作组进行，但均属于受县政府成立的临时机构县临空经济园区领导小组办公室的委托所作的行为。该领导小组办公室没有独立的法人资格，由此产生的法律后果应由县政府承担。故达某某、张某甲不服未给其登记安置房行为提起诉讼，县政府为适格被告。(2)关于县政府是否履行了登记安置职责的问题。县乡政府于2011年9月对平北经济园区拆迁范围内的拆迁户进行了初始登记，于2018年5月根据《44号批复》进行登记复核。该批复将空挂户口作为征收补偿标准及搬迁安置方案的内容之一。平北园区征地工作组及乡政府复核时以不符合登记安置条件的规定，将其二人审定为疑似空挂户，未给予登记安置房并无不当。因空挂户身份界定困难，海东工业园区互助工作协调领导小组于2018年5月17日召开会议决定将村两委出具的常住户证明作为空挂户身份界定的依据。因达某某、张某甲未能提供村两委出具的常住户证明，致使县乡政府未能给其进行登记安置房。因县乡政府所作的行为后果最终由县政府承担，故县政府事实上已履行了登记安置的职责。达某某、张某甲主张县政府未给其登记安置房的行为违法的理由不成立。此外，达某某、张某甲对“空挂户”身份界定的异议，因事关二人是否属于村集体成员即是否享受村民安置待遇问题，该院已释明达某某、张某甲选择适当途径向其所属村民委员会或相关部门反映或主张权利。据此，该院依照《行政诉讼法》第69条之规定，判决驳回达某某、张某甲的诉讼请求。达某某、张某甲不服一审判决，向省高院上诉。
省高院二审除对一审法院查明的达某某、张某甲长期在西宁居住的事实不予确认外，对一审法院查明的其他事实予以确认。另查明：(1)县乡政府于2018年6月12日作出的答复载明：2018年5月，由平北园区征地工作组及该乡政府对拆迁农户户型登记情况进行了复核，复核中根据海东工业园区平北经济区《土地房屋及附着物征收、补偿、拆迁安置、生活保障方案》中相关文件要求，审核出下寨村4社村民达某某因改嫁，于1998年12月21日与平安县 居民祁某某登记结婚。后因祁某某因病去世，于2010年5月19日与西宁市城东区居民权某某登记结婚。权某某于2013年7月31日因病去世。如按其因配偶去世返乡，根据常住户口截止时间为2012年9月3日的规定，下寨村民达某某不符合安置条件；达某某之子张某丁，经群众举报后工作人员走访了解，张某丁本人入赘于西宁市，长期不在本村居住；据调查了解，下寨村4社村民达某某、张某丁长期未在本村居住且在征地拆迁中无拆迁附着物，其所在村村两委不给予出具达某某、张某丁常住户证明。(2)县政府对达某某、张某甲的户籍在下寨村，对其二人未予登记安置房这一事实予以认可。
省高院二审认为，通常情况下，集体土地的征收以户为单位进行。按照2004年修正的《土地管理法》第46条的规定，在土地征收过程中，被征收户持相关权利证书到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记。本案中，征收实施单位对达某某、张某甲所属户口户主张某乙(达某某之子)一户的土地及地上附着物进行核实登记，并陆续完成部分补偿。达某某、张某甲主张县政府未对其二人履行登记安置房这一征收补偿法定职责违法，其二人需要证明其符合应予安置的条件。海东工业园区互助工作协调领导小组于2018年5月17日召开会议要求，对疑似空挂户口的由村两委出具且主要负责人签字的常住户证明后予以登记安置。但事实上，达某某、张某甲在提起诉讼时，并未提交证据证明其二人已经取得村两委出具的常住户证明。故县政府未履行登记安置房这一法定职责有正当理由。据此，该院依照《行政诉讼法》第89条第1款第1项之规定，判决驳回上诉、维持一审判决。达某某、张某甲不服一审、二审判决，向最高院申请再审。
最高院于2020年6月29日提审本案。提审后经审理，对二审法院查明的事实，最高院予以确认。另查明：《44号批复》第1条第4项规定：“搬迁户凭本村农村常住人口户口簿，每人可申请安置房建筑面积30平方米，每户还可申请30平方米的成本价安置房”；第5项规定：“婚嫁后户口未迁出的人员属于易地居住、空挂户口，应尽快办理迁出手续，不享受任何优惠政策。”
案件焦点：达某某、张某甲提出的县政府应为其履行登记安置房职责的请求是否成立。
裁判结果
最高院经审理认为，本案诉讼属于履行法定职责之诉。从再审申请人达某某、张某甲一审起诉时的诉称情况看，《44号批复》第1条第4项是其申请登记安置房的重要依据。二再审申请人主张其符合安置房登记条件，在征地补偿初始登记时已被纳入登记范围，但在复核程序中又被认定为不符合条件。在审理中，再审被申请人县政府并未对其负有安置房登记职责提出异议，核心主张是二再审申请人不符合安置房登记条件。再审被申请人通过县乡政府作出答复明示拒绝安置房登记的理由是二再审申请人未按照海东工业园区互助工作协调领导小组的决议提供村两委出具的常住户证明，而取得该证明系否定“空挂户”的决定性标准。“空挂户”不享受补偿安置待遇的规定则为《44号批复》第1条第5项。体系地看，《44号批复》第1条第4项系关于积极条件的一般规定，第5项则系关于消极情形的例外规定。对于二再审申请人是否属于第5项规定的情形，再审被申请人应承担举证责任。
二再审申请人的户籍在红崖子沟乡下寨村，其在提起本案诉讼时提交的常住人口登记卡、身份证复印件、农村土地承包经营权证、农村土地承包合同书、征地拆迁安置补偿费评估表、房屋测绘图及照片、家庭财产分单、青海省县人民法院判决等证据材料，在一定程度上能够证明二再审申请人在该村集体经济组织生产、生活，进而符合《44号批复》第1条第4项规定的安置房申请条件。尽管再审被申请人在行政程序中查证再审申请人达某某后相继与其他公民结婚，再审申请人张某甲与村外公民结婚，但并无证据证明二再审申请人的户籍曾迁出，或应迁出而未迁出，亦无证据证明二再审申请人曾放弃在该村集体经济组织生产、生活，也无证据证明其已在其他农村集体经济组织享受成员待遇。鉴于此，再审被申请人将村两委出具常住户证明作为认定二再审申请人是否属于《44号批复》第1条第5项规定情形的决定性标准，欠缺相关事实根据及法律依据，对二再审申请人不予安置房登记构成主要证据不足。一审、二审法院以二再审申请人未提供村两委出具的常住户证明为由认定属于《44号批复》第1条第5项规定的情形，进而判决驳回二再审申请人的诉讼请求及上诉，构成认定事实错误，依法应予纠正。
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