——一起宅基地登记纠纷再审案件的裁判启示
一、导语
在农村宅基地管理实践中，因历史档案缺失、行政区划调整或登记错误等原因，出现“重复发证”“权属冲突”的情况并不罕见。一旦涉及继承、征迁补偿，权属问题往往集中爆发。
本案中，原告在父母去世后继承房屋时发现，涉案宅基地已被分别登记至他人名下。围绕是否具有起诉资格、是否可以在复议期间起诉以及法院是否尽到释明义务，案件历经一审、二审及再审，具有较强的程序法意义。
二、案情回放
原告父母生前拥有一处房屋及对应宅基地。2013 年父母去世后，原告办理继承公证，并准备办理土地变更登记时发现：原宅基地档案缺失，相关土地已分别向他人颁发宅基地使用证。
原告认为，重复发证侵害其继承权益，于是向市政府申请行政复议，要求撤销相关颁证行为。在复议过程中，因申请内容不够明确，复议机关要求其补正，并最终就其中一份宅基地证作出确认违法的复议决定。
与此同时，原告向法院提起行政诉讼，提出三项请求：
- 确认父亲原宅基地证合法有效；
- 撤销向他人颁发的宅基地证；
- 撤销向另一人颁发的宅基地证。
一、二审法院分别以“不属于受案范围”“复议期间不应起诉”“不具备原告资格”等理由，裁定驳回起诉。
原告申请再审。
三、争议焦点
本案的核心问题主要集中在三点：
- 当事人是否可以请求法院“确认行政行为合法”？
- 在行政复议尚未终结时，能否提起行政诉讼？
- 继承人是否有权就宅基地发证行为提起行政诉讼？
四、法院观点
再审法院对不同诉求分别作出区分处理。
第一，关于“确认原证合法有效”的请求。
法院认为，行政诉讼的目的在于解决行政争议。如果行政行为未被撤销，本身当然具有法律效力。当事人主张其合法，并不存在行政争议，因此不属于行政诉讼受案范围。对此，一、二审裁定驳回并无不当。
第二，关于撤销向他人颁证的诉求。
对于已进入行政复议程序的颁证行为，当事人在复议期限内又向法院起诉，法院不予受理是符合法律规定的。但再审法院指出，一审在受理时未对原告诉请进行充分释明，未明确其究竟针对哪几份宅基地证提起诉讼，程序上存在瑕疵，应当纠正。
第三，关于继承人的原告资格。
再审法院明确表示，宅基地权利人死亡后，其近亲属基于继承权益受损，可以提起行政诉讼。原告作为法定继承人，具备诉讼主体资格。一、二审以其不具备原告资格为由驳回起诉，属于适用法律错误，应予纠正。
最终，再审法院部分支持原裁定，部分纠正原审程序和法律适用错误。
五、律师解析
本案的裁判可以概括为“三个区分”。
一是区分“无争议”与“有争议”。
行政诉讼的核心在于解决争议。请求确认一个未被撤销的行政行为合法，本身不构成争议，法院自然不会受理。
二是区分“复议未结”与“复议已结”。
当事人一旦选择行政复议路径，在复议法定期限内又起诉，通常会被驳回。但法院应当对当事人诉请进行明确释明，避免因表达不清而损害其诉权。
三是区分“权利来源”与“资格认定”。
继承人基于继承取得财产权，只要能证明行政行为可能侵害其继承权益，就具备起诉资格。法院不能简单以“权利来源于继承”为由否认其主体资格。
从整体来看，再审法院既维护了行政程序的稳定性，也强调了对当事人诉权的保护。
六、维权建议
结合本案经验，提出几点实务建议：
- 优先查清登记档案。
发现宅基地权属异常，应及时调取档案材料，固定证据。 - 复议与诉讼路径要清晰。
选择行政复议后，应等待法定期限届满或作出决定，再决定是否起诉，避免程序冲突。 - 明确被诉行政行为。
起诉时应具体写明证号、发证时间、发证对象，避免因不明确被驳回。 - 继承人及时维权。
宅基地权利人去世后，如发现权属被他人登记，应尽早主张权利，避免超过起诉期限。
结语
宅基地权属纠纷不仅是实体权利之争，更是程序规则的博弈。
本案提醒我们：在面对重复发证或登记错误时，既要重视证据准备，也要理顺复议与诉讼路径，依法、有序地主张自身合法权益。
==================================================再审申请人孙X武因诉被浑南区政府给孙x昌、温xx颁发宅基地使用证一案，现已审理终结。
一审裁定认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第一条规定，公民﹑法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。经有权机关登记颁发的法律文书，未经撤销或确认违法，该法律文书当然具有法律效力，故无须请求确认其效力。孙X武请求确认为孙福颁发宅基地使用证行为合法有效的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《若干解释》第三十四条规定，公民﹑法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期限内又向人民法院提起诉讼，人民法院不予受理。孙X武主张确认为孙x昌颁发宅基地使用权证的行为违法，该项诉请已在市政府的复议过程中。依据上述司法解释规定，人民法院不予受理。孙X武请求确认为温xx颁发宅基地使用权证的行为违法，孙X武的财产权是基于继承民事法律关系而引起的，与被诉行政行为不存在直接利害关系，故孙X武不具备起诉的原告主体资格，该项起诉应予驳回。依照《若干解释》第四十四条第一款第（一）、（二）项、第三十四条的规定，裁定驳回孙X武的起诉。
二审裁定认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，因孙X武申请复议的具体请求不明确，复议机关于2014年5月14日作出《行政复议告知书》，至2014年8月9日作出沈政复字（2014）33号《行政复议决定书》，没有超出法定行政复议期限。一审裁定认为该诉请已经在市政府的复议过程中，依法不予受理正确。孙X武认为浑南区政府将宅基地登记给孙x昌和温xx，侵害了其合法权益，其与被诉的发证行为具有利害关系。但是，孙X武于2013年始继承案涉房屋，其不能证明浑南区政府将宅基地登记给孙x昌和温xx侵害了其合法权益，一审认为孙X武不具备原告主体资格，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
孙X武申请再审称：1、孙X武申请行政复议，复议机关在法定期限内未作出行政复议决定，孙X武提起行政诉讼，人民法院应当予以立案审理。2、孙X武所执证件在先，孙x昌所执证件在后，重复颁发给孙x昌的证件明显违法。3、市中法院一审开庭审理时，已经知道市政府行政复议决定书已下达，本应提取该证据，并提醒孙X武明确或变更诉讼请求，法官没有这样做属于违法。3、孙X武是合法的被征迁人，理应得到征迁补偿。《若干解释》第十条规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决，给原告造成损失的，应当判决行政机关承担赔偿责任。综上，一、二审裁定适用法律法规错误。请求：1、撤销一、二审裁定；2、责令下级法院再审；3、判令市政府对房屋损失予以补偿并赔偿。
经审理查明：孙X武的父亲孙福、母亲韻雅芳生前有一处房屋，坐落于东陵区凌云街67-1号5门，面积为51平方米，宅基地使用权面积为171.1平方米。孙X武主张，2013年5月6日在其父母死亡后，上述房屋由其继承并进行公证，在其到土地部门办理宅基地使用权变更登记时发现，没有其父亲孙福的土地档案，且涉案土地已经分别给孙x昌﹑温xx颁发了土地使用证。为此，孙X武不能依据继承办理土地房产变更登记手续。2014年3月4日，孙X武不服原东陵区人民政府给孙x昌颁发宅基地使用证行为，向市政府申请行政复议。行政复议期间，东陵区人民政府经查档核实，提供了孙x昌土地证号分别为宅（01）064100、宅（01）064095号的两套档案材料。为此，市政府于2014年4月18日向孙X武作出《补正行政复议申请通知书》，认为孙X武请求撤销两个土地证中的哪一个不明确，要求孙x昌在接到通知后7日内予以明确，并提交补正申请材料。同年5月14日市政府作出《行政复议告知书》，送达各方当事人：如果没有异议，将拟对给孙x昌颁发宅（01）064100号宅基地使用证行为进行审查。孙X武没有提交意见。2014年8月9日，市政府作出行政复议决定，确认给孙x昌颁发宅基地使用证的行政行为违法。行政复议期间，孙X武于2014年6月17日向沈阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1﹑确认为孙福颁发宅基地使用证行为合法有效；2﹑撤销浑南区政府为孙x昌、温xx颁发宅基地使用证。另查明，2010年2月27日，中共沈阳市委、市政府下发沈委发（2010）4号《关于我市行政区划局部调整的决定》，将沈阳市浑南新区管理委员会并入沈阳市东陵区。2014年6月17日，民政部下发民函（2014）171号《关于辽宁省沈阳市东陵区更名为浑南区的批复》，同意将沈阳市东陵区更名为浑南区。
本院经审理认为，孙X武在本案一审时的诉讼请求有三个，一是请求确认给孙福颁发宅基地使用证的行为合法有效；二是撤销给孙x昌颁发宅基地使用证的行为；三是撤销给温xx颁发宅基地使用证的行为。对孙x昌的三项诉讼请求是否符合法定立案条件，应当分别不同情况予以审查处理。
一、关于确认给孙福颁发宅基地使用证行为合法的诉求
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”也就是说，只有认为被诉行政行为侵犯其合法权益，公民、法人或者其他组织才有权依法提起行政诉讼；如果认为行政行为合法，则不能提起行政诉讼。行政行为一经作出即发生法律效力，未经法定程序予以撤销，其法律效力无需人民法院的行政判决予以确认。无争议即无诉讼。国家设立行政诉讼制度的目的在于化解行政争议，维护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政。如果认为被诉行政行为合法，未侵犯其合法权益，不存在行政争议，则无需启动行政诉讼程序。本案中，给孙福颁发的宅基地使用证并未经过法定程序予以撤销，其在法律上的合法有效性无需经过诉讼程序予以确认，孙X武请求确认给孙福颁证的行政行为合法，不属于行政诉讼的受案范围，一、二审据此裁定驳回孙X武的该项诉讼请求符合行政诉讼法的规定，依法应予支持。
二、关于撤销给孙x昌颁发宅基地使用证行为的诉求
《若干解释》第三十四条规定：“公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，孙X武对给孙x昌颁发宅基地使用证的行为申请行政复议，因诉讼请求不明确，经书面要求孙X武予以明确，在孙X武未予明确的情况下，行政复议程序确定仅对给孙x昌颁发的宅（01）064100号宅基地使用证进行审查并作出确认违法的行政复议决定。在复议过程中，孙X武又对宅（01）064100号颁证行为提起行政诉讼。根据上述规定，一、二审裁定驳回孙x昌该项诉讼请求的起诉并无不当，本院予以支持。
《若干解释》第三十二条第四款规定，因起诉状内容欠缺而责令原告补正的，从人民法院收到补正材料之日起计算。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定：“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。”《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第二款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。”尽管本案一审时，修改后的行政诉讼法和司法解释尚未生效，但是结合《若干解释》第三十二条第四款规定，指导和释明在修改后的行政诉讼法实施之前，也应当是人民法院的法定程序义务，未履行相应的指导和释明义务的，属于审判程序违法。在起诉状内容欠缺或者未正确表达诉讼请求的情况下，人民法院应当进行指导和释明，要求当事人完善起诉状内容、明确诉讼请求。尤其是要明确被诉行政行为，行政诉讼是对被诉行政行为的合法性进行审查，当事人所诉行政行为不明确，人民法院将无法进行案件的审理和裁判。本案中，孙X武起诉时除对给孙x昌颁发的宅（01）064100号宅基地使用证请求撤销之外，是否还包括对给孙x昌颁发的其他宅基地使用证一并提起了诉讼，从孙X武提交的起诉状来看并不明确。在此情形下，一审本应依照通过指导和释明方式，要求孙X武明确被诉行政行为包括哪些，但是，一审未进行指导和释明，而是仅就颁发宅（01）064100号宅基地使用证行为进行审查，显然存在审判程序违法问题，并可能剥夺当事人的正当的起诉权利，依法应予纠正。在本案指令继续审理后，一审应当履行指导和释明义务，要求孙X武明确对给孙x昌颁发的哪些宅基地使用证行为不服提起行政诉讼。
三、关于撤销给温xx颁发宅基地使用证行为的诉求
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”也就是说，公民死亡后，基于继承权受到损害的事实，死亡公民的近亲属有权以原告身份提起行政诉讼。《若干解释》第十一条规定，行政诉讼法规定的“近亲属”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。本案中，孙X武的父亲孙福认为给孙x昌颁发宅基地使用证侵犯其宅基地使用权的，有权依法提起行政诉讼，具有适格原告资格。孙福去世后，作为孙福的儿子、法定继承人，孙X武具有对给孙x昌颁发宅基地使用证行为提起行政诉讼的原告资格。据此，一、二审裁定以孙X武不具有原告资格为由，驳回孙X武的起诉，属于适用法律错误，依法应予纠正。
综上，一、二审裁定驳回孙X武关于确认给孙福颁发宅基地使用证行为合法有效，以及撤销给孙x昌颁发宅（01）064100号宅基地使用证行为的起诉，合法有据，应予支持。一、二审裁定驳回孙X武关于给孙x昌颁发宅（01）064100号以外的其他宅基地使用证行为的起诉，未尽释明义务，审判程序违法并剥夺了孙X武合法的起诉权，依法应予纠正；驳回给温xx颁发宅基地使用证行为的起诉，适用法律错误，依法亦应予以纠正。
发表评论