裁判要点
判断乡镇人民政府是否依法履行法定职责，不能简单地以其是否作出决定或答复来判断，而应当审查其有无实质性履行法律、法规所规定的行政职责，只有完成实质性履责之后才能认定其履行了法定职责和义务。现行法律法规未对乡镇人民政府实质性履行法定职责作出具体的规定，人民法院在审判实践中应综合考量乡镇人民履行法定职责的现实可能性和实现程度，来判断其是否实质性履行了法定职责。同时，乡镇人民政府对村民自治事项进行监督，应该保持谨慎克制的态度，平衡国家行政权力和村民自治权利。
刘X诉至一审法院，请求1.撤销区政府作出的40号《行政复议决定书》；2.撤销镇政府作出的《答复告知书》，并责令镇政府针对刘X申请的内容限期履行法定职责。
一审法院经审理查明，2020年7月27日，刘X向镇政府邮寄提交《申请书》，请求镇政府依法责令某某村委会支付刘X因征收而应当享有的土地补偿费、生活补助费等村民福利待遇。后镇政府于2020年8月8日作出《关于刘X申请书的答复告知书》，主要内容为：“根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，‘从村集体经济所得收益的使用’、‘征地补偿费的使用、分配方案’等款项支出事宜，属于村民自治范围内的事项，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定，镇政府不得干预，镇政府无权责令某某村委会向刘X支付土地补偿费及生活补助费。”2020年8月13日，镇政府将《关于刘X申请书的答复告知书》送达刘X。2020年10月15日，刘X提起行政复议申请，请求撤销《关于刘X申请书的答复告知书》。2020年12月11日，区政府作出顺政复字〔2020〕350号《行政复议决定书》，决定撤销镇政府作出的《关于刘X申请书的答复告知书》。
2021年1月12日，镇政府对刘X的委托代理人王X进行询问并制作询问笔录，主要内容为：“问：申请书里说的‘土地补偿费、生活补助费等村民福利待遇’指的具体是什么项目，是不是仅包含‘土地补偿费、生活补助费’，还是也包含别的项目？王X答：我的诉求就是村民福利待遇问题，刘X应该享受村民福利待遇，这两个词就是当时写申请书的时候，就是自己琢磨的，当时就是觉得土地被征收了，得有收益。问：某某村村民都享受什么福利待遇？王X答：1.退休人员有每月3000多元的钱，这个就是指生活补助费，也有人说是叫最低生活保障金；2.过年过节的钱，比如八月十五、阳历年、阴历年都给发过节费；3.重阳节会给老年人过节费。这两项指的就是村民福利待遇。问：那么这次刘X的申请，明确是指这3项吗？王X答：明确申请的就是要求村委会把这3项钱发给刘X。问：某某村拆迁有您家吗？地上物补偿款和宅基地区位补偿款都发放了吗？给优惠购房指标了没有？王X答：有我们家，都给了，是合在一块给的，大概80万，买了房子也不剩啥了。指标给了5个。问：拆迁的时候，刘X的户口在什么地方？王X答：是在某某村某某胡同X号，是居民户口。问：是什么时候因为什么事转居民的？王X答：好像是1995年转居民的。因为当时我是知青，给我分配工作，把我的户口转商业局集体户，后来我的户口又转去了某某街XXX号，当时想着居民户口能有一些待遇，就把刘X的户口转成居民了，和我一起在某某村。2003年3月13日，我们又把户口转回了某某村。问：刘X在转到某某之前户口是在某某村吗？王X答：是在某某村。问：对于要求某某村支付刘X相关福利待遇的主要理由是什么？王X答：因为1956年入社，入经济合作社，刘X一直是集体经济组织成员，而且刘X是壮劳力，根据2004年17号文件《关于积极推进农户土地承包经营权和流转的意见》，有关于集体经济组织成员身份的规定；另外，还有京发（2003)13号文件，规定乡村集体资产属于乡村集体经济组织内全体成员集体所有，应受法律保护。另外，刘X在村里有承包土地和合法住房。问：土地承包到什么时候？王X答：一直承包到1984年，1983年刘X就生病了，做了大手术。后来听说村里土地都包给农场了。问：今天把刘X说的生活补助费和福利待遇的意思，问清楚了，那这个‘土地补偿费’是怎么来的？王X：发生活补助费、福利待遇的钱是从哪里来，我之前问过大队张X，他说是因为村里土地来的，所以我就写了‘土地补偿费’。”
镇政府分别于2021年1月14日、1月29日对某某村委会党支部书记张X进行询问，并制作询问笔录，张X称：“1.发放村民福利待遇的事只能通过村民代表决议的形式来办，村民代表怎么决议，村委会就怎么执行，村委会负责执行不负责决策。2.针对刘X反映的村里退休人员每个人每月都发放3000多元的生活补助费，刘X说也有人说这笔钱叫最低生活补助金的问题，村里没有给村民发放过这种钱，村里也没有这笔钱供发放。村里没有每月给村民发钱，也没有这种村民代表决议。据村委会了解，刘X说的这个钱应该指的是征地时候转非人员到了退休时候国家给发放的，与村委会没有关系，具体负责的部门是社保和民政。3.五一、十一、阳历年、春节，有过节费，现行标准是春节1400元每人的标准，其他三个节是1100元每人的标准，重阳节的时候给老年人发过节费，男性需年满55周岁，女性需年满50周岁，除了这些没有了。1999年12月31日在册的农业户口及其衍生的农业户口人员可以享受，有村民代表决议。关于村民福利待遇发放范围的决议指的是2010年9月18日的《关于某某村民享受福利待遇分配的意见》，只有这一个决议，没有其他决议。因为决策的时候刘X的户口不在某某村，刘X也不是农业户口人员，是非农业户口。首先，发过节费这个事，村委会就是执行当时的村民代表决议，这个决议是民主决定的，给的就是农业户口人员。其次，刘X把户口迁出，转为非农业户口人员，就是脱离了集体，村委会认为这个决议是合理的。4.刘X说土地承包到1984年是不可能的，因为生产队解体是1983年至1984年，另外，某某村农业人员如果把户口迁出，就不会再对其发包，其就没有农村土地承包经营权。刘X把户口迁回来以后，家里也没有土地，也没有农业生产经营。5.村委会可以提供2019年、2020年、2021年关于村民福利待遇发放标准的决议。”2021年1月25日，镇政府对农村合作经济中心负责各村代理记账事务的工作人员赵X进行询问，赵称：“农村合作经济中心为某某村提供代理记账服务。某某村没有每月固定给村民支出款项的情况。某某村按照村民代表决议，劳动节、国庆节、元旦、春节和重阳节有发放过节费的情况。”
2021年2月1日，镇政府作出《答复告知书》并向刘X送达，刘X于当日收到。刘X对此不服，向区政府邮寄《行政复议申请书》申请行政复议，请求撤销《答复告知书》，并责令镇政府限期履行监督职责。2021年2月20日，区政府收到上述《行政复议申请书》。区政府于2021年2月25日立案并作出《行政复议答复通知书》，于2021年3月1日送达给镇政府。2021年3月9日，镇政府向区政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料和法律依据。2021年4月16日，经复议机关负责人批准，区政府作出《行政复议延期通知书》，延长案件审理期限30日。刘X、镇政府分别于2021年4月17日及2021年4月20日收到该延期通知书。
2021年4月20日、5月10日，区政府对镇政府的委托代理人进行询问，其称：“1.因为刘X提出的申请事项非常明确，是要求镇政府责令某某村委会为其发放款项，但镇政府不能直接要求某某村委会给刘X发钱，镇政府没有相应的法定职权及法律依据。2.刘X是在1995年左右户口农转非的。3.刘X申请的‘退休人员有每月3000多元的生活补助费’，这笔钱不是村里支出的。村里只发过节费，如果发，也应该由社保和民政发放。从2010年9月18日，村民代表会议决议通过了《关于某某村民享受福利待遇分配的意见》，确定以1999年12月31日零点为统计标准界定享受农业户口村民福利待遇人员，村民福利待遇发放标准都是依据该意见发放，对发放钱的标准每年都会开村民代表大会通过，但依据只有上述意见。2021年某某村村民代表决议，在村里公示栏进行了公示。实际情况是从2010年至今每年都发放。符合转非安置条件的村民领取了每月3000多元，和村里没有关系。”
2021年5月8日、5月19日，区政府对刘X的委托代理人王X进行询问，其称：“1.2010年1月份，刘X的房屋随着村里一起拆迁的，当时刘X已经年满60周岁。刘X的户口1995年左右从某某村转出，转成非农业户口。2003年3月13日由某某街XXX号迁入某某村，仍是非农业户口。2.刘X申请的‘退休人员每月3000多元的钱’指征地后给超转人员发的，就是拆迁时村里户口未有转入转出情况的农业户口的同龄人每个月发3000多元，具体多少不清楚。3.刘X本次申请行政复议提交的《责令履行申请书》与镇政府提交的《申请书》不一致，但刘X认可镇政府提交的《申请书》，刘X已经找不到《申请书》的原件了，以镇政府提交的为准。刘X本次行政复议针对刘X于2020年7月27日向镇政府提交的《申请书》，请求撤销镇政府于2021年2月1日作出的《答复告知书》。”区政府于2021年5月19日作出40号《行政复议决定书》，决定维持镇政府作出的《答复告知书》。镇政府、刘X分别于2021年5月20日、5月21日收到40号《行政复议决定书》。刘X不服复议结果，遂在法定起诉期限内向一审法院提起涉案之诉。
另，2010年9月18日的《关于某某村民享受福利待遇分配的意见》的主要内容为：“按照有关政策规定村民代表大会决议，以1999年12月31日零点为统计标准界定享受农业户口村民福利待遇人员：一、凡在此时间以前在本村的农业户口并长期在本村生产、生活的村民，享有农民福利分配（非转农退休工人死亡人员除外）。二、凡1999年12月31日以后结婚迁入的媳妇、女婿为农业户口的。三、凡1999年12月31日以后出生，父母双方有任意一方是农业户口的。四、凡迁入本村的空挂户和新户（新户是指1984年12月31日以后迁入本村的户），不享受农民福利待遇。五、凡嫁入本村的媳妇和招入本村的女婿，已经离婚的，不享受农民福利待遇。六、凡是1999年12月31日以后死亡人员、户口迁出人员，不享受农民福利待遇。以上村民福利分配条款经村民代表大会全体代表通过执行。”
一审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。第二十七条规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。本案中，经镇政府调查核实，某某村委会未给退休人员发放每月3000多元的生活补助费，其发放的春节、五一、十一、元旦过节费及重阳节费用是依据2010年9月18日村民代表大会决议通过的《关于某某村民享受福利待遇分配的意见》，该意见规定以1999年12月31日零点为统计标准界定享受农业户口村民福利待遇人员，而刘X已于1995年左右转为居民户口，不符合上述意见规定的享受农业户口村民福利待遇的条件。镇政府经审查后认为某某村村民代表大会决议的事项符合《中华人民共和国村民委员会组织法》上述规定，不存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的情形，不具有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。故镇政府作出的《答复告知书》并无不当。区政府受理刘X的复议申请后，依法履行了审查受理、听取申请人及被申请人的意见、延期、审理、告知、作出复议决定、送达等法定程序，其履行复议程序符合法律规定。
综上，刘X的诉讼请求缺乏事实和法律依据，一审法院判决驳回刘X的诉讼请求。
刘X不服一审判决，上诉请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求，诉讼费由被上诉人承担。其具体上诉理由为：一、一审法院认定案件事实不清，未能充分保障上诉人的合法权应当依法予以纠正。首先针对上诉人请求被上诉人镇政府履行监督某某村民委员会发放生活补助费和其他村民福利待遇的问题，虽然被上诉人镇人民政府提供了2010年9月18日某某村民代表大会作出的《关于某某村村民享受福利待遇分配的意见》，但是并未对某某村召开村民代表大会的程序进行调查，也未对村民代表大会是否有权代替村民会议对分配事项进行表决的问题进行调查核实。其次上诉人请求监督村委会发放3000多元生活补助费问题，根据上诉人提交的区民政局《政府信息公开答复》和附件《建设征地后农民转为居民发放生活补助费名册》，可知该生活补助费的名单是由第三人某某村民委员会统计、登记后提交给社保和民政部门，即便某某村民委员会未向退休人员发放生活补助费，但是某某村是提供符合发放生活补助费名单的被征收单位，但被上诉人南法信镇人民政府并未提交关于生活补助费发放的名单和确认发放生活补助费的村民大会或者村民代表大会的决议文件，其相关会议决议程序是否符合法律程序，该事实部分被上诉人镇政府并未实际调查清楚，监督不利，也应当承担败诉风险。最后，关于上诉人申请监督发放村民福利待遇问题（过节费），根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款，被上诉人提供的《关于某某村村民享受福利待遇分配的意见》程序不合法，村民代表会议无权决议相关福利费的分配，同时关于该福利待遇分配的意见中所确定的1999年12月31日零点之前本村农业户口并且长期在本村生产、生活的村民享受村民福利分配缺乏法律依据。二、一审法院适用法律错误，应当依法予以纠正。村民代表会议决议程序也违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，村民代表会议程序不当，且侵害村集体组织资产和其他村集体组织成员利益。被上诉人镇政府事实认定不清，未能责令违法行为改正。对于被上诉人未尽职履责，区人民政府也未调查清楚，径行作出维持的复议决定，侵害上诉人的合法权益。一审法院以《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定驳回上诉人的诉讼请求，适用法律错误。
二审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条规定，为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法制定本法。第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。第三十六条规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。据此，镇政府具有对村民会议或村民代表大会的决定进行调查处理的法定职责。当村民认为村民会议或村民代表会议的决定与宪法、法律、法规和国家政策相抵触或者存在侵犯村民合法权利的情形，有权依照村民委员会组织法的规定，要求镇政府责令改正。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。根据上述法律规定，区政府作为镇政府的上一级地方人民政府，具有受理刘X的行政复议申请的职责。
农村实行村民自治，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定，乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，村民委员会协助乡镇人民政府开展工作。因此，村民委员会与乡镇人民政府不属于上下级行政管理关系。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条及第三十六条的规定，乡镇人民政府对村民会议或者村民代表会议的决定履行监督职责，同时对村民委员会不依照法律、法规的规定履行义务的行为进行监督。一般来说，村民会议或者村民代表会议决定事项范围，主要是指涉及村民权益的事项。
判断乡镇人民政府是否依法履行法定职责，不能简单地以其是否作出决定或答复来判断，而应当审查其有无实质性履行法律、法规所规定的行政职责，只有完成实质性履责之后才能认定其履行了法定职责和义务。现行法律法规未对乡镇人民政府实质性履行法定职责作出具体的规定，人民法院在审判实践中应综合考量乡镇人民履行法定职责的现实可能性和实现程度，来判断其是否实质性履行了法定职责。同时，乡镇人民政府对村民自治事项进行监督，应该保持谨慎克制的态度，平衡国家行政权力和村民自治权利。
具体到本案，刘X要求某某村委会支付：1.退休人员每月3000多元的生活补助费；2.过年过节时的过节费；3.重阳节时给老年人的过节费。经镇政府核实，某某村委会不存在按月向村民发放生活补助费的情况，但依据2010年9月18日村民代表大会决议通过的《关于某某村民享受福利待遇分配的意见》，存在发放春节、五一、十一、元旦过节费及重阳节费用的情形，并以1999年12月31日零点为统计标准界定享受农业户口村民福利待遇人员。而刘X本人于1995年左右转为居民户口，不符合上述意见规定的享受农业户口村民福利待遇的条件。镇政府经审查后认为某某村村民代表大会决议的事项符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，不存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的情形，不具有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。故镇政府作出的《答复告知书》并无不当，镇政府据此作出的《答复告知书》并未侵犯刘X的合法权益。
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