——一则关于“违法建设＋信赖利益保护”的典型案例解析
一、导语
在水库扩建、流域治理等重大公共工程中，小水电站被整体淹没并不罕见。争议往往集中在两个问题：电站是否合法？如果存在违法情形，还能不能获得补偿？补偿标准由谁说了算？
本案围绕涔天河水库扩建工程中一座小水电站的补偿争议展开，法院对“违法水工程是否享有补偿”“信赖利益如何保护”作出了较为完整的回应，具有较强的参考价值。
二、案情回放
2009年8月，涔天河水库扩建工程启动库区淹没小水电站清产核资工作。申请人派员参加会议，并在《小水电变化情况调查表》上签字、盖章，确认电站建成于2003年10月，建设投资总额为4500万元。
随后，多家小水电业主对法律依据及补偿标准提出异议，申请听证。2014年1月，工程指挥部下达补偿通知，明确以原始投资4500万元为基数，按每年5%折旧率计算，一次性补偿2925万元。
申请人对此不服，先后申请复查、信访复查，均被维持。2015年，申请人提起行政诉讼，请求撤销相关补偿决定，并主张补偿金额应提高至8960万元。
一、二审均未支持其诉求，申请人遂申请再审。
三、争议焦点
本案的核心争议主要集中在以下三点：
- 小水电站是否属于合法水工程，是否享有信赖利益保护？
- 补偿是否必须以实物调查为前提，原投资额4500万元是否成立？
- 按5%年折旧率计算补偿是否缺乏法律依据，是否明显不公平？
四、法院观点
法院认为，《潇水流域规划报告》经省政府批准并报水利部备案，属于合法有效的流域综合规划。在规划范围内建设水工程，必须遵守规划要求。
涉案电站低于水库最低控制水位，建设时违反流域规划，且申请人未依法取得完整建设手续，属于违法水工程。申请人主张规划未公开、工程合法的意见，缺乏法律依据。
但法院同时指出，电站建设过程中，确实曾获得县政府及相关部门的审批和许可。后来因公共利益需要，行政机关不再继续补办手续，实质上构成对既有行政许可的撤回。
根据行政许可法关于信赖利益保护的规定，由此造成的前期投资损失，应当依法给予补偿。补偿机关按照申请人自行确认的原投资额4500万元，并依据行业规范确定20年经济寿命、5%年折旧率，计算补偿2925万元，不存在明显不公平。
五、律师解析
本案体现了行政补偿中的一个重要裁判逻辑：
“违法建设≠零补偿，但补偿不等于全额赔偿。”
一方面，法院明确认定电站违反流域规划，属于违法水工程，从源头上否定了“按合法资产全额补偿”的主张；
另一方面，又通过信赖利益保护原则，对因行政审批变更造成的合理投入给予补偿，防止公共利益工程将全部风险转嫁给经营者。
尤其值得注意的是，清产核资阶段的签字确认具有极强的证据效力。一旦投资额、建成时间等关键数据由业主自行确认，后续再行否认，举证难度极高。
六、维权建议
结合本案，对涉及水利工程、库区建设的小水电业主，有以下几点实务建议：
- 高度重视清产核资程序
会议纪要、调查表、签字确认，往往直接决定补偿上限。 - 区分“合法性”与“可补偿性”
即便工程存在违法情形，也不当然等于无补偿，但补偿标准将明显受限。 - 提前审查规划文件风险
流域规划、水库控制水位，往往比个案审批文件具有更高层级的约束力。 - 理性评估诉讼预期
在已有酌情补偿的情况下，诉讼目标应聚焦程序瑕疵或明显失衡，而非简单追求“翻倍补偿”。
=====================================================2009年8月8日，领导小组办公室下发《关于召开库区淹没小水电站清产核资工作会议的通知》，定于8月10日上午召开涔天河水库扩建工程库区淹没小水电站清产核资工作会议，申请人派员参加会议。申请人在《小水电变化情况调查表》上签字、盖章确认水电站的建成时间为2003年10月，建设投资总额为4500万元。此后，包括申请人在内的多个小水电站业主对相关法律问题及补偿标准持有不同意见，向涔天河水库扩建工程指挥部申请听证。2014年1月17日，工程指挥部对申请人下达《关于下达涔天河水库扩建工程淹没影响电站初步设计处置补偿办法的通知书》，确定电站原始投资4500万元，按5%年折旧率扣除后一次性补偿总额为2925万元。2014年8月20日，水利局作出《关于对申请人<关于涔天河水库扩建工程“九二规划”有关问题的函>的答复》（以下简称水利局答复）。申请人不服，申请复查。2014年11月29日，县政府作出江政信复查字（2014）14号《信访事项复查意见书》，维持水利局答复。2014年11月10日要求申请人在2014年11月30日前与指挥部联系协商签订处理《补偿协议书》，领取补偿投资资金，同时协商解除2000年8月22日其与被申请人水电开发领导小组签订的《水电发电站开发合同》。2014年12月26日，被申请人向申请人下达《关于涔天河水库扩建工程淹没影响1992年后建设的全淹没小水电站处理补偿有关事项的通知》（以下简称淹没补偿通知），确认对电站一次性补偿投资金额为2925万元，告知申请人在2015年元月9日前协商签订处理《补偿协议书》，领取补偿投资费，若逾期不领取则将投资补偿资金提存至湖南省被申请人瑶族自治县公证处。2015年4月7日，申请人向长沙市中级人民法院提起本案行政诉讼，请求撤销109号批复及淹没补偿通知，补偿8960万元。
申请人申请再审称：1.《潇水流域规划报告》未对外公布，不应约束电站。电站具有信赖利益，是合法的水工程。2.被申请人没有对包括申请人在内的33家小水电进行实物调查，认定电站的原投资为4500万元缺乏事实根据，按原投资额扣除5%年折旧率予以补偿，没有法律依据。请求撤销一、二审判决，依法进行再审。
被申请人答辩称：1.自2007年起，永州市成立专门工作组进行调查，召集申请人参与清产核资会议，4500万元原始投资，系申请人在调查中自行申报确认。5%的年折旧率是根据《小水电建设项目经济评价规程》确定的项目合理经济寿命为20年计算得出，于法有据。109号批复确定补偿标准及数额是体恤民生工程的酌情补偿。2.《潇水流域规划报告》已经湖南省政府批准，并上报国家部委备案。当时有效的《中华人民共和国水法》并未规定流域规划对外公布才生效，该报告是合法有效的规划文件，电站违反该规划，属违法水工程。请求驳回申请人的再审申请。
本院经审查认为，本案中《潇水流域规划报告》是经湖南省政府批准，并报水利部备案的江河的流域综合规划。在该报告的规划流域范围内兴建水工程的，必须遵守其规划要求。电站低于涔天河水库扩建工程315米最低水位的规划要求，批准、建设时违反《潇水流域规划报告》，属于违法水工程。申请人主张《潇水流域规划报告》未对外公布，电站合法。但是，当时有效的法律规范并未规定江河的流域综合规划必须对外公布才发生法律效力，且申请人未取得相关建设手续即开工建设，在县政府相关部门已经明确告知其建设行为与涔天河水库扩建工程的规划相抵触、不能取得相关报建手续的情况下，申请人仍然出具淹没后不请求补偿的书面承诺，继续进行电站建设，申请人建设电站的主观过错和客观行为违法性都是明显的。
《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，电站建设虽系违法，但是，申请人实施违法建设行为，确实得到县政府及其相关职能部门的审批、许可。县政府及其相关职能部门发现审批行为与涔天河水库扩建工程的规划不符后，为了公共利益的需要，不再继续为申请人补办相关手续，事实上撤回了先前的审批行为，由此给申请人造成的前期投入损失，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定的信赖利益保护原则，应当承担相应的行政补偿责任。109号批复及淹没补偿通知确定按照申请人的原建设投资总费用扣除5%的年折旧率计算补偿数额，补偿申请人2925万元，已经充分保护申请人的合法权益。申请人主张未进行实物调查，认定电站的原建设投资总费用为4500万元缺乏事实根据，按原投资总额扣除5%年折旧率予以补偿，没有法律依据。但是，申请人签到、多次参加清产核资会议，并在《小水电站变化情况调查表》上签字确认原建设投资总费用为4500万元，否定该项事实，没有充分证据。109号批复及淹没补偿通知按照原投资总额扣除每年5%的折旧酌定补偿数额，已经充分保护申请人的合法权益，补偿标准不存在明显不公平的情形。
发表评论