导语
当银行被举报存在违规放贷行为，监管部门以“信访答复”的形式作出回复，当事人还能否通过行政诉讼要求其履行监管职责？实践中，不少法院认为信访答复不属于可诉行政行为。但本案中，最高人民法院作出明确判断：关键不在于“文书名称”，而在于行为的实质属性。
案情回放
原告认为某银行广州分行在办理贷款过程中存在违规放贷、伪造授信审批材料、恶意修改审批日期等问题，侵害其合法权益。为此，原告向省级银行监管部门投诉举报，要求依法查处。
监管部门随后出具《信访事项答复意见书》。原告认为，该答复未依法认真调查，也未作出客观处理，属于未依法履行监管职责。于是，原告向中级人民法院提起行政诉讼，请求判令监管部门依法履行法定监管职责。
一审法院认为，该答复属于信访处理行为，对原告权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，裁定不予立案。原告不服提起上诉。
二审法院维持原裁定，认为信访答复不具有强制力，也未对原告设定新的权利义务，因此不属于可诉范围。
原告继续申请再审。
争议焦点
本案主要集中在两个问题：
第一，监管部门作出的“信访答复”是否属于行政诉讼可以审查的行为；
第二，原告的诉求是否属于申请行政机关履行法定职责。
法院观点
最高人民法院认为，判断是否属于行政诉讼受案范围，不能仅看文书形式，而应当看行为的性质和实际效果。
监管部门依法对商业银行的贷款业务负有监督检查职责。原告举报银行违规放贷，本质上是请求监管部门履行保护其财产权的法定职责。
监管部门虽然以“信访事项答复意见书”的形式作出回复，但实质上是对投诉内容进行核查并作出处理决定。这种行为已经涉及对投诉事项的评价和处置，对原告的权利义务产生实际影响。
因此，原告提起的诉讼属于行政诉讼受案范围。一、二审不予立案的裁定存在错误，应予纠正。
律师解析
一般而言，普通信访机构对来信来访进行登记、转办或答复，并不会直接改变当事人的权利义务，这类行为通常难以进入行政诉讼程序。
但如果投诉内容本身涉及行政机关依法应当履行的监督、管理或查处职责，且行政机关已经作出实质性处理意见，即便文书名称为“信访答复”，其性质仍可能属于行政行为。
换言之，是否可诉，关键看三个方面：
一是行政机关是否负有明确的法定职责；
二是当事人是否提出了履职申请；
三是答复内容是否对当事人权益产生实际影响。
本案中，监管部门对银行贷款行为具有监督权。原告的投诉并非单纯表达不满，而是请求查处违规行为。监管部门作出处理意见，本质上已经行使了监管职权，因此具备可诉性。
这一判断为类似“投诉监管不作为”案件提供了重要思路。
维权建议
一、明确投诉性质。如果举报内容涉及行政机关依法应履行的监管职责，应保留完整投诉材料和提交凭证。
二、关注答复实质内容。即便文书名称为“信访答复”，也要分析其是否包含实质处理意见。
三、区分表达意见与申请履职。只有明确提出“要求查处”“请求监管”等履职申请，才更有利于后续维权。
四、及时提起诉讼。如认为监管机关未依法履职，应在法定期限内提起行政诉讼，避免因超期丧失救济机会。
面对金融监管争议，形式往往具有迷惑性。准确识别行为性质、厘清权利边界，是维护合法权益的关键。
=============================================== 余X向中院起诉称，其不服省银监局于2016年7月1日作出的《信访事项答复意见书》，认为该局未能依照《中华人民共和国银行业监督管理法》《信访条例》的规定，对其提交的广州分行违规发放贷款，伪造贷前《授信审批书》，恶意修改审批日期，侵害其合法权益的投诉举报信认真调查及客观公正处理，属于未依法正确履行监管职责，该局的行政执法不作为构成对其合法权益的持续侵害。据此请求法院判令省银监局履行法定职责，对其投诉举报事项予以认真调查处理。
中院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项和第五十一条第二款及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定，余X向省银监局举报投诉行为属于信访行为，信访机构根据《信访条例》的相关规定对信访人的信访事项作出的信访答复，对信访人不具有强制力，对信访人的权利义务不产生实际影响，余X的起诉不属于行政诉讼受案范围，遂作出（2016）粤71行初508号行政裁定，对余X的起诉不予立案。余X不服，提起上诉。
省高院认为，本案上诉人向省银监局投诉举报广州分行违规办理信用贷款、伪造贷前《授信审批书》等问题，省银监局对此作出《信访事项答复意见书》。由于省银监局依照《信访条例》对上诉人的投诉事项作出的上述答复对上诉人不具有强制力，未对上诉人设定新的权利义务，对上诉人的实体权利义务不产生实际影响，故上诉人不服《信访事项答复意见书》，以省银监局未依法履行监管职责为由，向一审法院提起本案诉讼，请求判令省银监局履行职责，向一审法院提起本案诉讼，请求判令广东银监局履行职责，依法不属于人民法院行政诉讼的范围。
最高院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国商业银行法》第六十二条第一款规定，国务院银行业监督管理机构有权随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆账等情况进行检查监督。商业银行应当按照国务院银行业监督管理机构的要求，提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。《中华人民共和国银行业监督管理法》第八条规定，国务院银行业监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。国务院银行业监督管理机构对派出机构实行统一领导和管理。国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责。本案中，余X认为中国民生银行广州分行违规放贷、侵犯其合法权益，向省银监局投诉，要求予以查处，实质是申请行政机关履行保护财产权的法定职责。省银监局具有对商业银行的贷款等情况进行检查监督的法定职责，其对余X的投诉进行核查并作出处理，虽然采用《信访事项答复意见书》的形式，但实际上是履行监督管理职责的行为，对余X的权利义务产生实际影响，故余X的起诉属于人民法院行政诉讼的受案范围。
综上所述，第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误，应予纠正。
