核心观点：
为失地农民办理社会保险，目前没有法律、行政法规的统一规定，地方政府制定的有效规范性文件可以作为判断政府相关行政行为合法性的根据。
为妥善处理被征地农民老有所养问题，2010年9月2日，市政府发布《关于被征地农民参加城镇基本养老保险有关问题的通知》（以下简称42号通知），对被征地农民参加养老保险的参保范围、缴费办法和参保登记等有关问题作出具体规定，符合参保条件的失地农民，可以自愿申请参保，并按规定缴纳社保费用，达到法定退休年龄时，办理退休手续，享受基本养老保险待遇。2010年10月13日，市人社局印发122号《被征地农民参加城镇基本养老保险操作程序》（以下简称122号《操作程序》），对该市被征地农民参加城镇基本养老保险操作程序作出具体规定：被征地农民所在村委会提出参保申请；市人社局对参保人员进行资格审核，并将参保人员名单在村予以公示7天，公示期满无异议的，名单汇总备案；符合参保条件的农民到所在社保机构办理参保登记，按照城镇自由职业人员缴费办法缴纳基本养老保险；达到法定退休年龄时，经市人社局核准，由社保经办机构按政策规定计算基本养老待遇，并予以社会化发放。2011年9月20日，市政府向省政府呈报《关于2011年度第18批次规划建设用地的请示》。同年11月4日，省政府作出《关于市实施乡级规划批次用地的批复》，同意将该市32.9148公顷农用地转为建设用地，同时征收该村旱地0.5599公顷、水田32.2042公顷、坑塘水面0.1507公顷、宅基地0.1941公顷，合计33.1089公顷,作为市实施乡级规划建设用地。2011年11月10日,市政府发布征收土地公告，公开征收该村集体土地的位置、面积、补偿标准和安置途径等内容。11月16日，市国土局发布征地补偿安置方案公告，公布征收土地批准文号，征地面积33.1089公顷，征地补偿价格每亩3.5万元，实际补偿标准每亩4.5万元（包括土地补偿费及安置补助费），总额22348507.5元。该村土地全部被征收，征地补偿费已发放完毕。2013年11月12日，市政府印发《市被征地农民参加城镇基本养老保险补贴办法》（以下简称35号《补贴办法》），其中第四部分规定，享受市财政参保补贴的条件为：具有本市户籍和第二轮土地承包经营权、年满18周岁的农民；被征土地（不含林地）占其全部土地的50%以上；参加城镇基本养老保险。第五部分规定的补贴政策为：市财政以被征地农民（超龄人员）趸缴15年保费额为标准，对于土地全部被征收的农民，参保缴费后按上述标准的12%给予参保补贴；对于土地部分被征收的农民，参保缴费后按上述标准的10%给予参保补贴。村集体资金优先用于失地保险补贴，补贴额不得超过趸缴15年保费额的40%，具体比例由村民大会或村民代表大会决定，参保补贴支出（领取）方式参照市财政参保补贴支出（领取）方式办理。为落实全市被征地农民社会保障资金问题，市财政局建立被征地农民社会保障基金专户，2013年7月时专户余额为80357119.97元。2013年、2014年该村委会向市政府口头申请办理失地农民社会保险，请求享受城镇居民的最低生活保障待遇。该村委会认为，市政府失地农民社会保障基金专户有余款8000多万，应由市政府用上述款项给该村失地农民办理社会保险。市政府认为，该村委会提出的要求不符合办理失地农民社会保险的有关规定，对其申请未作书面答复。该村委会于2015年提起本案诉讼，请求：1、判决市政府侵占该村委会被征地农民社会保障基金80357119.97元，并从2011年11月4日起，给被征地农民办理社会保险。2、判决市政府的行为违反土地管理规定，依法追究市政府主要负责人法律责任及刑事责任。
市中级人民法院第12号行政判决认为，要求政府给失地农民办理社会保险，目前并没有法律或行政法规规定，只有规范性文件依据。该村委会的口头申请，应视为已提出申请。42号通知是市政府办理失地农民社会保险的依据，122号《操作程序》是具体操作程序，35号《补贴办法》规定，对全部失地的农民参保补贴12%，部分被征用的农民补贴10%，村集体补贴按照因地制宜的原则确定。市政府根据上述规范性文件规定，落实被征地农民城镇基本养老保险。该村委会要求由市政府为失地农民办理失地保险的请求，与上述文件规定不相符。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回该村委会的诉讼请求。该村委会不服，提起上诉。
省高院第422号行政判决认为，42号通知、122号《操作程序》明确规定被征地农民参加城镇基本养老保险的参保范围，缴费办法等。市政府根据上述规范性文件规定，落实被征地农民城镇基本养老保险待遇，并无不当。该村委会提出将市政府建立的被征地农民社会保障基金专户中的资金，全部用于对该村失地农民的社会保险，请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民头和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
该村委会申请再审称：1、该村全部土地被征占，补偿安置未落实到位，请求将征地农民的社会保障基金80357119.97元存入县财政局的账户上。2、市政府在执行国家对征地农民社会保障政策中，扭曲国家政策，缩减和克扣被征地农民的合法权益。3、一审判决违反法不溯及既往原则。市政府征地时间是2011年，而市政府为挤占、截留该村委会所有的社会保障基金，专门制定35号《补贴办法》。请求撤销一、二审判决，判决市政府返还侵占该村委会被征地农民社会保障基金80357119.97元，自2011年11月4日起为该村18周岁以上失地村民办理失地社会保障。
市政府答辩称：1、市政府没有侵占该村委会社会保险基金。被征地农民社会保障基金专户中的资金社会保险基金是全市统筹，非一人一村或者一地，该村委会把市政府统筹的社会保障资金当成其一村所有是对社会保障资金的误解。2、市政府按照42号通知、122号《操作程序》、35号《补贴办法》的规定，落实该村委会失地农民的社会保障，合法有据。3、该村委会未按照文件规定，给应参保人员补贴，致参保人未能参保，责任应由该村委会承担。
本院经审查认为，根据法（2004）96号《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，行政机关制定的规章以下的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时，应承认其效力。为失地农民办理社会保险，目前没有法律、行政法规的统一规定，地方政府制定的有效规范性文件可以作为判断政府相关行政行为合法性的根据。市人民政府制定的42号通知、市人社局制定的122号《操作程序》以及市政府制定的35号《补贴办法》，均属于规章以下的规范性文件，文件内容合法、合理，不存在与上位法相冲突的情形，可以作为判断市政府落实失地农民社会保险待遇相关行政行为是否合法的根据。根据上述行政规范性文件规定，被征地农民参加养老保险是自愿行为，须经过参保申请、资格审核、公示备案、参保登记、缴费办理等一系列程序予以确认；参保资金由政府、集体、个人按照一定比例共同承担。该村委会要求由市政府承担该村被征地农民社会保险的全部费用，实质是对已经按照上述文件规定落实失地农民社会保险行为不服提出的口头申诉，其请求不符合前述规范性文件的规定，没有法律依据。市政府建立的被征地农民社会保障基金，是全市统筹资金，并非该村失地农民的专有资金。该村委会认为市政府侵占该村社会保障资金，没有事实根据；请求追究相关责任人员的法律责任，不属于行政行政诉讼的审理范围。至于35号《补贴办法》实施时间晚于本案土地征收时间是否存在违反法不溯及既往原则问题，本院认为按照35号《补贴办法》对该村失地农民进行财政补贴，更有利于对其权利的保障，适用对失地农民更有利的后法，符合法律适用的基本原则，不存在违反法不溯及既往原则问题。
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