导语
在城市发展和乡村振兴的进程中，违法建筑的整治是一个绕不开的话题。然而，行政机关在行使强制拆除权时，是否就能“一拆了之”？当被拆除的建筑中夹杂着当事人的合法财产，又该如何处理？本案涉及一起因强制拆除违法建筑而引发的行政诉讼，它不仅要审视行政机关“拆除行为”的程序是否合法，更要深入探讨在拆除过程中，当事人的合法财产如何得到保障，以及行政机关在财产保管和赔偿责任上的“必修课”。
案情回放
申请人在工业园区内搭建了一些临时建筑，包括厂棚及一些附属设施。随后，地方城管部门在巡查中发现这些建筑可能存在违法建设的情况。经过调查认定，这些建筑确实属于未办理规划许可手续的违法建设。
行政机关依法向申请人发出了《行政处罚告知书》，告知其享有陈述、申辩及听证的权利，并限期自行拆除。申请人未能在规定期限内自行拆除。随后，行政机关又送达了《行政处罚决定书》，重申了限期拆除的要求，并告知了申请人后续的复议和诉讼权利。
在申请人仍未自行拆除后，行政机关继续进行了催告程序。在多次催告无效的情况下，又依法作出了《强制拆除决定书》，并向申请人送达，告知了其复议和诉讼的权利，同时发布了强制拆除的公告。在实施强制拆除前，行政机关对建筑物内的财物进行了登记，但申请人并未在规定时间内清理或搬移。
最终，在县政府的统一组织下，城管及相关部门工作人员对涉案的违法临时厂棚及附属设施进行了强制拆除。拆除后的建筑材料均留在了现场。
拆除行动结束后，申请人提起诉讼，认为县政府及县城管局的强制拆除行为违法，并要求赔偿包括养殖场损失、扩建损失以及生活生产用品损失在内的各项费用。
争议焦点
本案的原审及再审审理过程中，围绕以下几个核心问题展开：
1. 强制拆除行为的合法性：
该强制拆除行为是否符合法定程序？
县政府和县城管局在本案中是否为适格被告？
是否存在程序上的瑕疵，可能导致整体行为的违法？
2. 财产损失的赔偿责任：
行政机关在强制拆除过程中，对当事人合法财产的保管和证据固定是否存在义务？
因行政机关未妥善保管或证据保全而导致的财产损失，应由谁承担赔偿责任？
申请人主张的各项损失（如生活用品、生产用品、建筑材料、人工费、养殖损失等）是否属于行政赔偿的范围？
赔偿数额的确定原则是什么？
法院观点
经过一审、二审的审理以及再审审查，各级法院对此案的观点总结如下：
关于程序合法性：
法院普遍认为，涉案建筑因未经规划许可，属于违法建设，行政机关依法对其作出限期拆除的行政处罚，符合《城乡规划法》等相关规定。
在申请人逾期未自行拆除的情况下，行政机关依法履行了催告、作出强制拆除决定、发布公告等程序，程序上并无明显不当。
县政府作为强制拆除行动的组织者，是适格被告。县城管局在县政府的组织下参与拆除，其行为效力归于县政府。
然而，在强制拆除的具体实施层面，法院指出了关键的程序瑕疵：行政机关在强制拆除违法建筑时，对建筑物内的合法财产，既没有与当事人办理财物交接手续，也没有进行有效的清点造册或证据保全。这种“一拆了之”而忽略了对合法财产处理的做法，不符合法定程序，其强制拆除行为在这一环节上存在违法性。
关于财产损失赔偿：
法院认为，行政强制的对象是违法建筑本身，而建筑内的物品属于当事人的合法财产。行政机关不得因拆除违法建筑而随意侵占或导致当事人合法财产的损失。
根据《行政诉讼法》关于行政赔偿的规定，在被告原因导致原告无法举证的情况下，由被告承担举证责任。县政府未能提供证据证明其在拆除过程中已妥善处理了涉案财产，也未能证明财产损失不存在，因此应对因其程序瑕疵造成的财产损失承担举证不能的不利后果。
对于申请人主张的损失，法院根据公平、公正及符合常理的原则，对部分生活、生产用品及电线、水管等与建筑物本身紧密相关的、能够证明合理存在的损失予以支持。
但是，对于如土鸡、土狗等难以证明存在且可能超出合法财产范围的损失，以及因违法建筑本身而产生的建筑材料损失和人工费，法院不予支持，理由是这些损失不属于行政赔偿的合法范围，或者申请人未能提供充分证据。
关于再审的必要性：
尽管在强制拆除程序的“财产处理”环节，法院认为原审判决适用法律不当（即应确认该环节违法），但考虑到涉案建筑已被拆除，已无法恢复原状，当事人的合法权益主要只能通过赔偿实现。
原审判决已对申请人合法财产损失进行了部分赔偿，实体裁判结果已被充分审理。若仅因程序上的个别错误而进行再审，可能只会得出相同的赔偿结果，徒增诉累，因此，法院认为本案已无进行再审的必要性，原审关于拆除行为合法性的认定结果应予维持。
律师解析
1. 程序正义是前提： 即使是拆除违法建筑，行政机关也必须严格遵守法定程序。任何程序上的疏漏，都可能导致整个行政行为的合法性受到质疑。在强制拆除这类限制人身和财产权利的行政行为中，程序更是至关重要。
2. 区分“违法物”与“合法物”： 行政机关的强制力对象是“违法建设”本身，而非其中可能包含的当事人合法购买、使用的生产资料或生活用品。在拆除前，必须对建筑内的合法财产进行妥善区分、登记、保管，并告知当事人领取。这既是保护公民合法财产的需要，也是行政机关依法履职的体现。
3. 证据保全的责任： 行政机关在拆除过程中，应负有对建筑物内物品进行证据保全的义务。如果因其证据保全不当或缺失，导致当事人无法证明财产损失，那么根据举证责任倒置原则，行政机关将面临败诉的风险。
4. 赔偿范围的界定： 行政赔偿并非“有损即赔”。赔偿的前提是当事人存在合法权益受到行政机关违法行为的侵害。对于违法建筑本身造成的损失，以及因违法建设而衍生的各项费用（如人工费），通常不属于行政赔偿的范畴。赔偿应聚焦于因行政机关违法行为直接导致的、当事人合法财产的损失。
维权建议
在强制拆除过程中，以下建议能提供帮助：
1. 积极行使权利： 在收到行政机关的告知书、决定书时，务必认真阅读，了解自己的权利，如陈述、申辩、听证、复议、诉讼等权利，并适时行使。
2. 保留证据是关键： 在行政机关实施强制拆除前，如果情况允许，应尽最大可能对建筑物内的合法财产进行拍照、录像，记录清单，并尽可能通知行政机关共同见证。一旦发生财产损失，及时固定损失证据。
3. 关注程序合法性： 仔细审查行政机关的拆除程序是否符合法律规定。特别关注是否在拆除前通知、告知、催告，以及在拆除过程中是否对您的合法财产进行了妥善处理。
4. 依法主张赔偿： 如果您的合法财产在强制拆除过程中遭受损失，并且能提供初步证据，可以依法提起行政赔偿诉讼。在诉讼中，要清晰界定损失范围，区分哪些是合法财产损失，哪些可能不属于赔偿范围。
5. 寻求专业支持： 行政诉讼，特别是涉及强制拆除和赔偿的案件，程序复杂，专业性强。如果您感到力不从心，建议及时寻求专业律师的帮助，他们将能为您提供专业的法律建议和代理服务，争取合法权益的最大化。
强制拆除是行政机关维护公共利益的有力手段，但这种力量的行使必须受到法律的严格约束。唯有在程序合法、程序正义的保障下，才能真正实现法律的公正与平衡，维护好公民的合法权益。
======================================================再审申请人陈XX因诉被申请人县政府、县城管局强制拆除行为违法及行政赔偿一案，申请再审。
2011年，陈XX县环城南路旁工业园区建设有临时建筑，其中一大一小两个临时厂棚，建筑面积86平方米，另有其他一些附属设施。2014年县城管局工作人员巡查发现陈XX涉嫌违法建房。县城乡规划局认定，该建筑位县城总体规划的规划区范围内，属违法建设行为。2014年7月10日县城管局作出行政处罚告知书，限陈XX在七日内自行拆除涉案违规临时建筑，并清理好现场。在该告知书中县城管局已告知陈XX陈述、申辩及申请听证权。2014年7月15日县城管局将该告知书送达陈XX。之后县城管局经过现场勘查、调查询问，认定陈XX临时建筑未办理规划许可手续，擅自建设，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的相关规定，遂于2014年9月12日作出行政处罚决定书，限陈XX在收到本决定书七日内自行拆除涉案违法临时厂棚，并清理好现场。在该决定书中县城管局已告知陈XX申请行政复议权及诉权，并于2014年9月29日将该决定书用挂号信邮寄送达陈XX。2015年1月8日县城管局作出履行行政处罚决定催告书，催告陈XX在十日内自行拆除涉案违规临时建筑，并清理好现场，告知陈XX陈述、申辩权。2015年1月15日县城管局将该催告书当面送达陈XX。2015年1月22日县城管局作出制拆除决定书，决定于2015年1月26日起对陈选全依法强制拆除涉案违法临时厂棚，并告知陈XX有申请复议和提起诉讼的权利，并于2015年1月23日将该决定书当面送达陈XX。2015年1月22日，针对涉案违法临时厂棚县城管局作出关于强制拆除违法建筑的公告，并于次日将公告张贴并送达陈XX。2015年2月5日县城管局对陈XX的临时厂房进行财物登记，并进行公证。财产清点为:木材若干根，桶4个，床1铺，油罐1个，凳子2张，被子1床，楼梯1张，塑料袋1个，粗木材2板，碎木材1堆。2015年10月12日县城管局作出搬移财物通知书，限陈XX二日内将违法建筑内的私人财务清理、搬移，否则造成的后果自行负责，当日送达该通知书。县政府制定《关于依法对玉屏村陈XX的违法建筑实施行政强制拆除的行动方案》。在该方案中，明确:经县政府研究决定于2015年10月14日对陈XX的涉案违法建设实施强制拆除，并成立强制拆除工作专项领导小组，县城管局等部门的工作人员200人参与涉案强制拆除行动。2015年10月14日17时，县政府组县城管局等部门工作人员强制拆除涉案违法临时厂棚及附属设施。拆除后，所有建筑材料均被留在现场。2016年9月5日，陈XX提起诉讼，请求确认县政府县城管局强制拆除其临时厂棚及附属设施的行政行为违法，赔偿各项损失193307元（其中，1.养殖场的损失84070元，包括桶、脸盆、农具、蚊帐、被等生活、生产用品损失2700元，土鸡、土狗、养殖场、围墙、河沙、水泥、木材、钢材等损失；2.养鸡场扩建损失109237元，包括水管、电线、电表等损失3895元，建筑材料、人工费等损失）。2017年2月20日，经郴州市中级人民法院释明，陈XX撤回县城管局的起诉。
市中级人民法院行政判决认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定县城管局作出强制拆除决定后，陈XX逾期没有拆除涉案临时厂棚及附属设施，县政府责成相关部门工作人员强制拆除涉案违法临时厂棚及附属设施。县政府作为涉案强制拆除行为的组织者，是本案适格被告。县城管局只是受县政府的责成，参与涉案强制拆除行为，不是本案适格被告。陈XX在庭审后申请撤回县城管局的起诉，系其真实意思表示，没有违反法律、法规的规定，没有损害国家、集体利益和他人的合法权益，应子准许。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条规定，陈XX的临时厂棚没有依法申请办理建设工程规划手续进行建设，且经过规划部门认定，该建筑物属违法建设，应当责令限期拆除县城管局作出行政处罚决定限期拆除后，陈XX逾期没有自行拆除县城管局又催告其自行折除。陈XX仍然没有自行拆除后县城管局依法作出强制拆除决定书，并公告。之后向陈XX发出搬移财物通知书。随后，县政府组织城管局等部门工作人员依法对陈XX的违法建筑进行强制拆除，县政府对陈XX违法建筑强制拆除的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。陈XX请求判决确认强制拆除其涉案违法建筑的行政行为违法的诉讼请求，不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。陈XX应当对受拆除行为侵害造成的损失承担举证责任。如前所述，被诉强制拆除行为合法，但是因为强制拆除前，针对建筑物内的财产，县政府与陈XX没有办理财物交接手续，县政府没有清点建筑物内的财物，也没有进行相应的证据保全。由此造成财产丢失、损坏的，陈XX应当对财产丢失、损坏的事实负初步证明责任。县政府认为财产丢失、损坏的事实不存在或不应由其承担赔偿责任的，应当举证证明，举证不能则依法赔偿。陈XX提供了财产损失清单，县政府未能供证据否定这些物品的在在，故对陈XX主张的建筑物内的财产予以采信。赔偿数额，根据公平、公正及符合常理原则，由县政府赔偿陈XX两项损失:1.生活、生产用品损失2700元(包括桶、脸盆、农具、蚊帐、被等);2.水管、电线、电表等损失3895元。对陈XX主张的其余损失，不予支持。关于土鸡、土狗的损失，陈XX未提供任何证据证实。陈XX的临时厂棚及附属设施被强制拆除后，所有建筑材料均留在原地，建筑材料损失不在本案行政赔偿范围内。陈XX的临时厂棚及附属设施系未经任何部门批准所建，陈XX主张的人工费不能列入行政赔偿范围。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、第六十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第六十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决准许陈XX撤回县城管局的起诉，驳回陈XX请求判决确认县政府强制拆除其临时厂棚及附属设施的行政行为违法的诉讼请求，由县政府赔偿陈XX损失6595元，驳回陈XX的其他诉讼请求。陈XX不服一审判决，提起上诉。
省高级人民法院行政判决认为，2011年8月3日省人民政府发布《省人民政府关于临武县开展相对集中行政处罚权工作的批复》，肯定临武县集中行使行政处罚权的行政机关县城管局，其职权包括行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。陈XX的临时厂棚没有依法申请办理建设工程规划手续，经过规划部门认定，该建筑物属违法建设，应当责令限期拆除县城管局据此作出行政处罚决定主体合法县城管局作出行政处罚决定后，陈XX逾期没有自行拆除其违章建筑，县城管局催告，仍未自行拆除县城管局依法作出强制拆除决定，并由县政府组县城管局等部门工作人员依法对陈XX的违法建筑进行强制拆除。县政府对陈XX违法建筑强制拆除的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，违章建筑强制拆除前，县政府与陈XX没有办理财物交接手续，县政府也没有进行相应的证据保全，故陈XX主张的合理范围内的损失，县政府无法提供证据予以否定的应予支持。县政府未能提供证据否定陈XX所列清单的下列物品的存在，一审根据公平、公正及符合常理原则，判令县政府对陈XX生活、生产用品及水管、电线电表等损失酌情赔偿并无不当。陈XX提出的其他损失，不属于行政赔偿范围。陈XX在一审既然县城管局列为当事人，法院就应该保障当事人的各项权利，包括参加庭审、举证、质证等，因此县城管局参加庭审、举证、质证等并不违反法定程序。县政府在一审时即表明其县城管局提交的证据一致，县城管局提交的证据为准，故陈XX主张县政府在一审没有提交证明其行政行为合法的证据，与客观事实不符。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
陈XX申请再审称：1.原审法院遗漏审理“临时厂棚”的性质，以及本案主体适格的问题。2.原审判决认定事实不清，县政府并未提供相应证据，且存在扩大陈XX损失的事实。3.县政府强制拆除其厂棚的行为违法。4.原审判决认定陈XX的其他损失不属于行政赔偿范围，驳回其诉请错误。5.原审法院存在违反法律规定的审理程序，陈XX申请审判员回避并未得到准许，一、二审法院存在暗箱操作审理问题，陈XX提供新证据，二审法院未予采纳，也未开庭审理，超期作出判决，程序违法。请求撤销一审判决第二、三、四项，撤销二审判决，支持陈XX的一审诉讼请求。
县政府答辩称县城管局发现陈XX违法搭建临时厂棚，作出拟处罚告知。陈XX申请行政处罚听证程序，因理由不足县城管局依法作出行政处罚决定，经催告程序，陈XX拒不拆除违章建筑，县政府实施强拆行为。县政府县城管局作出的行政行为合法，陈XX的再审理由不能成立。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，陈XX的再审申请应当驳回。
县城管局答辩称：被强制拆除的涉案建筑为违法建筑，被诉的行政强制拆除行为合法，该局不是本案适格被告。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回陈XX的再审申请。
本院经审查认为，程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。根据《中华人民共和国行政强制法》第五条的规定，行政强制的实施应当适当，该法第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序做了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑应当严格依照相关规定进行。强制拆除的对象是违法建筑本身，但组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品，则属于当事人的合法财产。当事人因违法建筑所负的法律责任，不应当涉及其合法的私有财产。虽然《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》均未对行政强制执行的具体实施程序作出明确规定，但是参照《中华人民共和国行政强制法》第三章关于行政强制措施实施程序的规定，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于行政赔偿案件中因被告原因导致原告无法举证时由被告承担举证责任的精神，行政机关对违法建筑实施强制拆除的，手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。对于建筑物内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。如行政机关未依法履行上述程序，造成当事人合法财产损失的，则该强制拆除行为应予确认违法。本案中，涉案建筑位于县城总体规划的规划区范围内县城管局认定该临时建筑未办理规划许可手续，依法作出行政处罚决定，陈XX逾期没有自行拆除县城管局作出强制拆除决定，之后由县政府组县城管局等部门对违法建筑强制拆除。上述程序符合《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，程序并无不当。但是，县政府在组织实施强制拆除过程中，针对建筑物内的财产，既未与陈XX办理财物交接手续，亦未清点建筑物内的财产或进行相应的证据保全。县政府实施强制拆除的行为，不符合法定程序，应予确认违法。一、二审判决对此部分事实予以认定，但却判决驳回陈XX请求判决确认县政府强制拆除其临时厂棚及附属设施的行政行为违法的诉讼请求，适用法律不当，本院予以指正。一、二审判决虽未确认强制拆除行为违法，但已判决县政府对陈XX合法财产的损失予以赔偿，陈XX的赔偿请求已经过实体审理并作出相应裁判。鉴于案涉建筑已经被拆除，事实上已经无法恢复，陈XX的合法权益只能通过赔偿途径予以解决。即使本院对违法诉讼请求的判决方式错误提起再审，其结果仍然是确认强制拆除行为违法后判决予以相应赔偿，徒增诉累，浪费司法资源。一、二审判决有关强制拆除行为合法性的诉讼请求虽然在适用法律上存在错误，但本案已无进行再审的必要性，原审该项裁判结果应予维持。
根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款的规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，依法有权要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项则规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。当事人请求行政赔偿，只有在合法权益受到损害时，才能够获得行政赔偿；没有合法权益可保护的，将不能获得行政赔偿。本案中，陈XX被拆除的建筑物属于违法建筑，且被拆除后的所有建筑材料均留在原地，陈XX亦未提交证据证明存在相应建筑材料损失的证据，故一、二审对陈XX提出的建筑材料损失及建设建筑物的人工费等赔偿请求不予支持，依法有据，本院予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。本案中，县政府在强制拆除过程中，本应依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，对陈XX所建违法建筑物中的合法财产已予清空并妥善处理。但县政府未能提供任何相关证据，未尽到举证责任。由于县政府的违法强制拆除，陈XX未能提供证据证明建筑内财产损失，基于公平原则，应适用上述法律规定，由县政府承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。一、二审判决结合案件实际和陈XX的诉求，采用酌定方式，支持陈XX生活、生产用品损失及水管、电线、电表等损失，客观公正，已充分保护陈XX的合法财产损失。
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