核心观点：
先征后批、多征少批行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地专用审批手续”，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五第一款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”的规定，属于违法征收土地行为。
再审申请人村民小组因诉县政府征地行政行为一案,不服省高院判决,向本院申请再审。
2010年10月13日,省国土厅作出《关于郁南县2010年度第二批次城镇建设用地的批复》(以下简称762号批复),同意将承平村属下的集体农用地56.2681公顷(耕地24.7659公顷、园地29.3108公顷、养殖水面0.3275公顷、其他农用地1.8639公顷)转为建设用地。2010年11月30日,县政府作出《征收土地通告》,该公告载明:“2010年10月13日,省人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定,同意省国土资源厅以粤国土资(建)字(2010)762号,批准我县征收集体土地合计56.2681公顷。……现将有关事项公告如下:一、建设用地项目名称:郁南县2010年度第二批次城镇建设用地。二、征收土地位置(详见征地地形图):……三、征地面积、地类:集体土地合计56.2681公顷,其中耕地24.7659公顷、园地29.3108公顷、养殖水面0.3275公顷、其他农用地1.8639公顷。……”2010年12月10日,县国土局针对762号批复作出(2010)第4号《郁南县2010年第二批次城镇建设用地征收土地补偿安置方案公告》。762号批复征地涉及塘角二村民小组承平垌地块94.93亩土地。县政府从2010年开始组织包括村干部、村民代表等人在内的工作队前往各村民小组对征地工作进行宣传、动员、解释。2013年10月25日,塘角二村民小组与县政府就征收上述土地的有关事项签订《建设项目征用土地协议书》,在该协议书中双方约定的补偿款总额为5955759.55元,并约定一次性拨付10万元支持村公益事业。2013年11月8日和2014年3月27日,郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部通过郁南县农村信用合作联社向塘角二村民小组转账2995000元和2960759.55元(二项合计共5955759.55元)。
2014年7月10日,省国土厅作出《关于郁南县2012年度第四批次城镇建设用地的批复》(以下简称701号批复),同意将郁南县都城镇水塘村委会水塘、明塘、水河村,承平村委会王牛头、揽根一、揽根二、塘角一、塘角二村,新建村委会大兴村及平台镇古勉村委会杉木埌村属下的集体农用地36.653公顷(耕地1.8858公顷、园地33.58公顷、林地0.1133公顷、养殖水面1.0739公顷)转为建设用地。2014年8月19日,省国土厅作出粤国土资(建)字(2014)897号《关于郁南县2013年度第五批次城镇建设用地的批复》(以下简称897号批复),同意将郁南县都城镇承平村王牛头、揽根一、揽根二、塘角一、塘角二村小组,水塘村松根村小组属下的集体农用地7.8218公顷(耕地2.8461公顷、园地4.1402顷、养殖水面0.8355公顷)转为建设用地。
2015年,塘角二村民小组提起本案行政诉讼,请求确认县政府征用塘角二村民小组所有的位于郁南县都城镇背后山及都城镇承平村民委员会承平垌的行政行为违法;撤销县政府对上述土地的征地行政行为;责令县政府返还上述两块土地并恢复原状。
市中院行政判决认为,本案的争议焦点是:县政府征收塘角二村民小组位于承平垌及背后山土地的行政行为是否合法。关于征收承平垌土地的行政行为是否合法的问题。省国土厅在报省政府同意后,作出762号批复,同意将郁南县都城镇承平村属下的集体农用地56.2681公顷转为建设用地。县政府收到上述批文后,从2010年开始至2013年8月,开展实施征地工作。至2013年8月26日,县政府的下属单位县国土局与塘角二村民小组签订《建设项目征用土地协议书》,已就征收土地的位置、面积、征地补偿等问题进行约定。2013年11月8日和2014年3月27日,郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部分两次将上述协议书中约定的各项补偿款汇入塘角二村民小组的账户。县政府的征地行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一、二款的规定。塘角二村民小组认为762号批复已失效,要求确认征收承平垌土地行政行为违法的主张,理据不足,不予采纳。关于征收背后山土地的征地行为是否合法的问题。在本案中,县国土局虽在未取得相关批复的情况下即与塘角二村民小组签订《建设项目征用土地协议书》,并由郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部将征地补偿款汇入该小组账户,但这只能证明当时双方就征用土地及补偿标准等达成协议,并由郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部先行支付土地补偿款,上述行为只是为征收土地而进行的一些前期工作,并不能视为当时县政府就已经征收案涉土地。县政府是在收到省国土厅作出的897号批复后才发布征收土地公告,正式开始征收案涉土地,并未违反相关法律、法规规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回塘角二村民小组的诉讼请求。塘角二村民小组不服一审判决,提起上诉。
省高院行政判决认为,县政府征收承平垌土地的行政行为,符合法律规定。塘角二村民小组认为762号批复已失效,要求确认征收承平垌土地行政行为违法的上诉主张,缺乏事实与法律依据,不予支持。关于县政府征收背后山土地的征地行为是否合法的问题。一审认定省国土厅于2014年8月19日作出897号批复同意将集体农用地转为建设用地的征地范围包括涉案争议地背后山,并据此驳回塘角二村民小组的诉讼请求。但在二审诉讼过程中,县政府述称涉案争议地背后山的用地不在省国土厅701号批复、897号批复的用地范围。县政府征收背后山土地的征地行为并未依法经省政府批准,依法应确认违法。因该征地行为违法引起的损失,塘角二村民小组可另行提起行政赔偿诉讼。一审判决认定事实不清,证据不足,应予以纠正。塘角二村民小组认为县政府征收背后山土地的征地行为违法的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定,判决撤销市中院行政判决,确认县政府征收塘角二村民小组位于郁南县都城镇背后山土地的征地行为违法,驳回塘角二村民小组的其他诉讼请求。
本院经审查认为，本案争议的主要焦点问题为县政府征收承平垌及背后山两个地块土地行为的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定,建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定,征用土地方案经依法批准后,由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。本案中,县政府在征收承平垌地块的过程中,经过省政府作出762号批复同意实施农用地转用后,开始实施征地工作,并且与塘角二村民小组签订《建设项目征用土地协议书》,支付土地补偿款,征地程序符合上述法律规定。塘角二村民小组主张《建设项目征用土地协议书》中的签名系伪造,不具有真实性。《建设项目征用土地协议书》系县政府在一审提交的证据,经过庭审质证后已作为认定本案事实的依据被采信。塘角二村民小组否定该证据的真实性,但并未提交任何证据予以证明,其该项主张没有无事实根据,本院不予采信。塘角二村民小组还主张762号批复已失效,县政府征地实施行为违法。该项主张与其在一、二审时的主张相同,一、二审均已阐明,县政府在2010年即已开始实施案涉土地的征地工作,不存在762号批复时效的情形,塘角二村民小组的该项主张亦不能成立,本院亦不予支持。
关于背后山土地的征地实施行为合法性问题。根据二审及本院查明的事实,县政府对于案涉背后山地块的征收,属于未批先征,违反法定程序。虽然省政府于2016年5月20日、2017年5月26日作出205号批复及276号批复,同意对部分案涉土地进行转用,但仍有部分土地至今尚未办理转用手续。县政府在背后山土地的征收行为,不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定。鉴于该地块土地已被征收,且系出于公共利益的需要,而且大部分土地已经省政府批准征收为国有,二审判决对该部分征收行为确认违法,符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定,本院予以支持。塘角二村民小组主张背后山地块征收行为虽判决违法,但由于没有判令如返还土地、恢复原状等后续处理和救济途径,导致当事人之间对判决理解和对土地如何处理的问题上出现分歧并出现新的争议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定,确认违法判决就是对违法的行政行为不予撤销,保留其效力,但同时宣告其违法性,原告可以以该判决为基础进而寻求国家赔偿或补偿。
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