导语
在征地过程中，很多当事人希望通过政府信息公开了解审批文件和补偿依据。但实践中，信息公开申请是否“表述清楚”、政府是否“必须制作材料”，往往成为争议焦点。本案围绕一份征地信息公开申请展开，历经一审、二审及再审，最终由最高法院明确裁判规则，对类似维权具有重要参考价值。
案情回放
原告因涉及宅基地被征收，于2016年通过邮寄方式向区政府提出政府信息公开申请，要求提供三类材料：一是批准征用其宅基地的批准文件；二是征用该宅基地的补偿方案；三是批准征用其宅基地周边农用地的批准文件。
区政府收到申请后，先告知延长答复期限，随后发出补正通知，认为部分申请内容不够明确，要求原告补充说明。原告按期提交补正意见，坚持认为申请内容已经清楚。
之后，区政府作出《告知书》，认为第一、第三项申请内容不符合要求，第二项所称补偿方案并未制作，因此无法提供。原告不服提起诉讼。
一审、二审法院均认为区政府处理程序合法，答复并无不当，判决驳回原告诉讼请求。原告申请再审。
争议焦点
本案核心问题集中在三点：
第一，原告的申请内容是否足够明确，政府是否有权要求补正；
第二，政府以“未制作相关信息”为由不予提供，是否合理；
第三，信息公开案件的审查边界在哪里。
法院观点
最高法院对案件进行了更为细致的分析。
首先，对于第一、第三项申请。法院认为，原告已明确宅基地证号、地址及范围，并指向征地批准文件，这类描述能够被识别和检索，并不存在无法查找的问题。行政机关不能因名称表述与内部文件标题不完全一致，就认定申请不明确。
不过，法院也指出，区政府在补正通知过程中，已经将能够查找到的九份相关批复文件提供给原告。换言之，虽然理由存在不当，但信息实际上已提供，再责令重新答复已无实际意义。
其次，对于第二项补偿方案。区政府明确表示未制作该类补偿方案，也作出说明。法院强调，政府信息公开的前提，是该信息已经制作或保存。行政机关没有义务为了满足申请而新行制作材料。因此，在信息确实不存在的情况下，不能要求其提供。
至于是否应当依法制定补偿方案，则属于行政机关是否履行职责的问题，应通过其他法律途径解决，而不属于信息公开案件的审查范围。
律师解析
第一，判断申请是否明确，应以“是否可以识别和检索”为标准，而非是否使用专业术语。只要能够指向具体事项，行政机关不应随意启动补正程序，更不能借此拒绝答复。
第二，政府信息公开并非“信息制作制度”。公开的前提是信息已经存在。若信息确实未制作，行政机关只需说明情况，无需另行制作材料。
第三，信息公开案件与履职审查案件存在边界。法院在此类案件中，只审查是否依法公开已存在的信息，而不审查行政机关是否应当制作某种文件。若认为征收程序本身存在问题，应通过征收行为诉讼或履职诉讼另行主张。
从结果看，区政府关于“申请不明确”的理由被纠正，但因信息已实际提供，原告的诉讼请求仍未获得支持。
维权建议
第一，提出信息公开申请时，应尽量写明证号、地址、时间、事项等特征信息，增强可识别性。
第二，若收到补正通知，应认真评估是否确有不明确之处，避免因形式问题影响权利实现。
第三，面对“信息不存在”的答复，应区分两种情况：若确未制作，只能通过履职监督途径解决；若怀疑存在却被拒绝，可要求其说明检索过程。
第四，信息公开并非解决所有实体争议的工具。征收是否合法、补偿是否合理，应通过相应的行政争议程序主张。
本案提示，当事人在征地维权中，既要用好信息公开制度，也要准确选择法律路径。程序选择得当，才能真正实现权利救济。
===============================================一、二审法院查明，区政府于2016年11月14日收到徐某等人以邮政特快专递EMS方式提出的政府信息公开申请，要求获取：“贵府批准征用申请人农村宅基地使用证所载土地的批准文件、贵府批准征用申请人农村宅基地使用证所载土地的补偿方案、贵府批准征用申请人农村宅基地使用证所载土地周边农用地的批准文件”。2016年12月2日，区政府作出延期告知书，告知徐某等人决定将答复期限延长15个工作日。2016年12月22日，区政府作出补正告知书，依据《上海市政府信息公开规定》（以下简称《规定》）第二十三条第八项的规定，告知徐某等人，其申请内容不明确，请在2017年1月9日前补正申请，明确所需要政府信息的内容。逾期未补正的，视为放弃申请。同时根据便民原则向徐某等人提供了相关文件。2017年1月3日，徐某向区政府邮寄了《政府信息公开补正申请书》，认为其申请内容已明确。区政府于2017年1月4日收到补正申请后，于同年1月6日作出2号《告知书》。2号《告知书》于2017年1月12日邮寄送达徐某后，徐某不服，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）及《规定》的规定，区政府具有受理和处理向该机关提出的政府信息公开申请的法定职权和职责。本案中，徐某向区政府提出政府信息公开申请，要求获取该政府批准征用其农村宅基地使用证所载土地的批准文件、批准征用其农村宅基地使用证所载土地的补偿方案、批准征用其农村宅基地使用证所载土地周边农用地的批准文件。区政府经审查，认为徐某提交的第1、3项申请材料不符合《规定》第二十一条规定的政府信息公开的申请要求，第2项申请内容该政府未制作，故作出2号《告知书》，符合政府信息公开的法律规定，并无不当。区政府收到申请后，经补正告知程序，在经延长的答复期限内作出2号《告知书》，程序亦无不当。因此，徐某要求判决撤销2号《告知书》并判令区政府重新作出答复的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。一审法院判决驳回徐某的诉讼请求。
二审法院认为，区政府具有对徐某的政府信息公开申请作出处理和答复的法定职责。区政府经告知延期和通知补正后作出2号《告知书》并送达告知书，程序合法。徐某申请公开的第1、3项信息经补正仍不能明确指向具体的政府信息，不符合《规定》第二十一条规定的申请要求；徐某申请公开的第2项信息区政府未制作，故区政府所作2号《告知书》告知行为并无不当。一审判决驳回徐某的诉讼请求正确，应予维持。徐某的上诉不能成立，应予驳回。二审法院判决驳回上诉，维持一审判决。
徐某申请再审，请求撤销一、二审判决，支持其诉讼请求。主要理由为：再审申请人的申请已经载明“其他特征描述”，提供了宅基地使用证编号、宅基地所处的地址及具体四至范围，表明再审申请人需要与该宅基地相关的征地批准文件、补偿方案及周边农用地征用的批准文件。因此，再审申请人提出的申请内容是明确的，区政府应当依法答复。区政府对再审申请人提出的第2项申请的答复，是以信息不存在为由拒绝提供政府信息的，应当证明其已经尽到了合理检索义务。
最高法认为，根据《信息公开条例》第二十条第二款第二项的规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息的，应当提交政府信息公开申请，申请中应当包括申请公开的政府信息的内容描述。实践中，为方便行政机关查找检索并及时提供政府信息，公民、法人或者其他组织在进行内容描述时，一般应当包括明确的文件名称、文号或者其他特征性描述。在判断信息公开申请中“内容描述”是否明确具体，行政机关是否能够检索、查找到该政府信息时，要处理好群众习惯用语与法律专业术语之间的关系，只要申请中对内容描述和特征描述能够被理解和识别，不会发生歧义，可以进行查找检索，行政机关就不能以内容描述不明确不具体为由拒绝答复，更不能以制作或保存的政府信息内容或者名称与申请中的内容描述不完全一致为由，不予提供。另外，根据《信息公开条例》第二十一条第四项的规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。因此，只有在申请人的申请内容不明确、不具体，难以查找和检索时，行政机关才能启动补正程序，告知申请人对申请内容作出更改或补充，并且在申请人拒绝更改或补充情况下，行政机关才能不予支持。另外，《信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。也即，行政机关公开政府信息的前提是其制作或者保存该信息，行政机关不负有基于申请人的申请，而为其制作或者保存政府信息的义务。具体到本案中，徐某将申请公开的信息内容表述为：“1.贵府批准征用申请人宅基地使用证所载土地的批准文件；2.贵府批准征用申请人宅基地使用证所载土地的补偿方案；3.贵府批准征用申请人宅基地使用证所载土地周边农用地的批准文件。”从内容描述来看，案涉第1、3项信息指向的批复及补偿方案能够特定化，并不存在不能够被识别的问题。区政府关于徐某提出第1、3项申请内容不明确的认定不符合《信息公开条例》的相关规定。需要说明的是，区政府在通知徐某补正申请内容的同时，已经将其能查找到的可能涉及徐某要求公开的批复在内的共计九份批复一并提交给徐某，也即针对徐某的第1、3项申请，区政府实际已经履行了政府信息公开职责，法院再责令其向徐某提供案涉批复已经无实际意义，因而在此仅对区政府针对徐某提出的第1、3项申请的答复理由予以指正。
针对徐某提出的第2项申请，区政府告知徐某：因其未制作案涉信息，该信息不存在。对未制作上述信息的原因，区政府在一审庭审过程中陈述，案涉土地征收时并无制定案涉补偿方案的法律规定。在区政府明确答复没有制作上述信息并且作出说明的情况下，法院在审理政府信息公开类案件中，不能责令其为徐某制作其所申请的信息。至于区政府是否应该制作或者保存相关信息以及未制作或者未保存相关信息是否合法的问题，属于行政机关是否履行职责范畴，不属政府信息公开类案件审查范围。
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