导语
在城中村改造中，很多村民会产生这样的认识：只要改造背后有政府推动、政府部门参与协调，就可以直接起诉政府，要求确认改造行为违法。但司法实践中，“政府推动”并不当然等于“政府实施”；同时，村集体通过自治程序形成的补偿安置决定，也未必属于行政诉讼可以直接审查的对象。下面这起案件，就揭示了城中村改造维权中的一个关键问题：到底该告谁、告什么行为。
案情回放
2019年，为推进城市更新，将包括辛某庄在内的多个村庄纳入城中村改造计划。此后，辛某庄村委会围绕宅基地统一收回、集中补偿安置等事项召开会议，经村内表决形成改造决议，并出台补偿安置方案。
原告的宅基地和房屋位于改造范围内。随后，原告与村委会签订安置协议，协议约定对其房屋及宅基地权益给予补偿。根据协议，相关补偿款已经打入原告提供的银行卡中，金额单位折合数十万元。
后来，原告认为这次改造实质上是政府主导实施，自己签约并非真实自愿，且部分补偿款虽然到账但并未使用。为此，原告将区政府、区住建部门和镇政府一并诉至法院，请求确认涉案城中村改造行为违法。
一审法院裁定驳回起诉。原告不服，提起上诉。
争议焦点
本案主要围绕两个问题展开：
第一，涉案城中村改造行为究竟属于政府行政行为，还是村集体自治行为；
第二，在无法证明政府直接实施征收、拆除等行为的情况下，能否直接起诉政府违法。
法院观点
法院最终维持原裁定。
法院认为，从村双委会议记录、村民代表大会决议、公告内容以及补偿安置方案来看，本次改造是村委会经内部讨论、代表表决后形成的统一安置决定，并由村委会与村民签订协议、发放补偿。
从行为性质看，这更接近村集体内部自治事项，而不是行政机关直接实施的征收或强制拆除行为。
同时，原告提交的证据只能证明部分政府工作人员在改造过程中进行了宣传、动员和指导，但这些参与不足以证明区政府、住建部门或者镇政府直接实施了涉案改造行为。
因此，原告针对政府提起行政诉讼，既缺少明确的行政行为对象，也缺乏相应事实依据，法院未予受理。
律师解析
现实中，很多改造项目确实有政府背景，也有部门参与推进，但如果具体的补偿谈判、协议签订、资金发放、宅基地收回等事项，主要由村委会依据村民会议决议实施，那么在法律性质上，更可能被认定为村民自治行为。
这意味着，村民如果直接起诉政府，就必须首先拿出证据证明：政府不仅在“推动”，而且在“决定”“实施”甚至“强制执行”相关行为。
否则，诉讼很可能因为对象错误、事实依据不足而被挡在门外。
此外，已经签订补偿协议、接受补偿款，并不必然完全丧失维权空间，但如果主张签约存在胁迫、代签、重大误解等情形，应围绕协议形成过程固定证据，而不是笼统将争议指向政府。
维权建议
遇到类似城中村改造争议，可重点把握四点：
第一，先识别行为主体。
弄清是村委会主导，还是政府直接作出决定，这是确定维权路径的前提。
第二，收集“直接实施”的证据。
如行政通知、强制清场记录、政府组织拆除的现场证据等，证明政府实施了具体行为。
第三，审查协议形成过程。
如果存在代签、逼签、诱签等情形，要尽快固定录音、聊天记录、现场证人证言等证据。
第四，区分自治纠纷与行政争议。
不同性质的争议，对应的救济方式完全不同，方向选错，后续维权会十分被动。
================================================== 上诉人杨XX因诉峰峰矿区政府、峰峰矿区住建局、峰峰镇政府城中村改造行为违法一案，不服市中院行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审查明，邯郸市为全面加快推进城中村改造，进一步优化城市空间结构和管理格局，改善群众居住环境，完善城市公共服务，按照《河北省城中村改造三年行动计划（2018-2020年）》要求，制定了《邯郸市城中村改造三年行动方案》，邯郸市峰峰矿区临水村、辛寺庄、街儿庄列入2019年计划改造城中村。2018年10月份开始，辛寺庄村委会根据《村民委员会组织法》、《土地管理法》和《河北省农村宅基地管理办法》规定，通过实行村民自治，召开村民代表大会形成《村民代表会议决议》，给予村民合理补偿后，统一收回村民宅基地使用权。依据《峰峰镇辛寺庄村改造补偿安置方案》，村委会与杨XX签订了《峰峰镇辛寺庄村改造安置协议书》，并依据《协议书》向杨XX提供的收款银行卡中打入了补偿款。2019年3月，杨XX向法院提起诉讼，请求依法确认峰峰矿区政府、峰峰矿区住建局、峰峰镇政府实施的涉及杨XX房屋的城中村改造行为违法。
原审认为，杨XX拥有的宅基地和房屋在计划改造的城中村内，在改造过程中，杨XX就其所拥有的宅基地和房屋与村委会签订了《峰峰镇辛寺庄村改造安置协议书》，村委会依据协议向杨XX提供的收款银行卡中打入了补偿款。因此，杨XX与涉及其房屋的城中村改造行为不再具有法律上的利害关系，应裁定驳回杨XX的起诉。综上，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回杨XX的起诉。
上诉人杨XX不服一审裁定，向本院提出上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。主要理由：辛寺庄村的城中村改造工作系政府实施，且违反《土地管理法》和《城中村改造三年行动方案》等规定。一审法院认为上诉人已签订了安置协议书，补偿款也打入了上诉人的银行卡，因此拆迁行为与上诉人不再具有法律上的利害关系，驳回上诉人的起诉。该理由没有事实根据和法律依据。一审中同时起诉的18户中有17户，或是当时被逼无奈签订了协议，或是在不知情的情况下亲属被逼无奈代签。是有部分户的银行卡被打入了补偿款，但这个款不是主动领的，这个款也都没有花。这17户基本上手里都没有安置协议，无法到法院立案起诉协议无效。起诉拆迁行为违法，也是对安置协议不认可，认为无效的一种表示方式。签订了安置协议，也可对拆迁行为是否违法提起诉讼。最高人民法院（2017）最高法行申1145号行政裁定书认为，实践中整个征收补偿过程约略可划分为征收行为、补偿行为和强制或非强制实施行为，其中补偿行为是征收行为的必然结果，也是实施行为的前提条件。由于征收行为、补偿行为与实施行为的分离，被征收人既可能认为上述三个阶段的行政行为均不合法，也可能仅认为征收过程中的某一行政行为不合法，因而提起行政诉讼。如果认为签订了安置协议，就丧失了原告主体资格，不能提起相关诉讼，不符合法律规定。
被上诉人峰峰矿区政府、峰峰矿区住建局、峰峰镇政府未提交书面答辩意见。
原审第三人辛寺庄村委会未提交书面参诉意见。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，从辛寺庄村双委会记录、村委会议案、村民代表大会决议及公告看，上诉人所诉城中村改造行为是辛寺庄村委会根据《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国土地管理法》和《河北省农村宅基地管理办法》的规定，经村双委讨论、村民代表大会表决等程序形成决议，收回村民宅基地使用权，对村民宅基地使用权和房屋统一进行补偿安置。故该城中村改造行为属于村民意思自治范畴，不属于行政诉讼的受案范围。上诉人提交的证据仅能证明部分行政机关人员对辛寺庄村城中村改造事宜进行了动员或指导，不能证明三被上诉人实施了征收行为，故上诉人的起诉也没有事实根据。
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